寫在前面的話
7月10日，備受社會關(guān)注、與每個人切身利益息息相關(guān)的物權(quán)法草案“走出人民大會堂”，交到廣大人民群眾手中。
全文公布物權(quán)法草案，廣泛征求意見，是本屆全國人大常委會堅持走群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民
主，增加立法工作透明度的一項重大舉措，也是推進(jìn)立法科學(xué)化、民主化的有益探索。
公開征求意見的過程也將會成為普及物權(quán)法律知識、增強(qiáng)全社會法治觀念的過程。
那么，為什么要制定這部物權(quán)法，它的醞釀、起草和審議經(jīng)歷了怎樣的過程，最終又如何交給人民群眾進(jìn)行討論呢？
本網(wǎng)記者 吳坤
在古今中外的法制史上，物權(quán)制度是社會正常運轉(zhuǎn)不可或缺的基本規(guī)則
在人類法制史上，物權(quán)制度作為民法的重要組成部分，淵遠(yuǎn)流長、歷史悠久。
起源于四千多年前的中國古代法制史，是世界上最古老的法制史之一。早在商朝的法律中，就有關(guān)于土地所有權(quán)制度的規(guī)定，這是我國最早的物權(quán)法律制度。此后，從西周直至明清，物權(quán)法律制度作為民事法律制度的一部分，始終是我國封建社會法律制度的重要內(nèi)容之一。但是直到1911年8月，我國歷史上才有了第一部專門的包括物權(quán)制度的民法典草案———《大清民律草案》。在這部師從日本的法律草案中，物權(quán)是重要的一部分。不幸的是，由于清王朝在草案起草完成后隨即崩潰，這一草案并未頒行。1929年至1931年，南京國民黨政權(quán)分編草擬、分期公布了具有民法典性質(zhì)的《中華民國民法》，物權(quán)法是其中的重要內(nèi)容。
縱覽世界，在各國法制史上無一例外地占有重要地位的物權(quán)法律制度，是羅馬人的發(fā)明創(chuàng)造。經(jīng)考證，雖然羅馬法中沒有物權(quán)的概念，但是他們已對物權(quán)訴訟與一般訴訟加以區(qū)別，并明確地提出了“對物之訴”和“對人之訴”，也有人稱之為“對物權(quán)”和“對人權(quán)”。對物權(quán)主要是指所有權(quán)。正是在此基礎(chǔ)上，才逐漸產(chǎn)生了用益權(quán)、地役權(quán)、地上權(quán)、抵押權(quán)等。直到1896年，德國頒布的民法典才正式使用了物權(quán)的概念。這是在成文法中第一次對物權(quán)作出準(zhǔn)確、科學(xué)的界定。
穿越中外歷史的長河，人們不難發(fā)現(xiàn)：物權(quán)制度是一個社會正常運轉(zhuǎn)不可或缺的基本規(guī)則。如果說，在過去的歲月里，物權(quán)法曾是帝王統(tǒng)治人民、維護(hù)封建禮教的工具，那么，今天它已成為我國私人和企業(yè)權(quán)利的保護(hù)神。
沒有物權(quán)法，我國就無法實現(xiàn)到2010年形成中國特色社會主義法律體系的目標(biāo)
新中國成立后，包括物權(quán)法在內(nèi)的民法因其涉及的面最寬、調(diào)整的范圍最大、與群眾的生活最密切，一直受到立法機(jī)關(guān)的高度關(guān)注。
從上個世紀(jì)五十年代開始，我國曾數(shù)次起草民法典，但均因當(dāng)時采取的是一種與生產(chǎn)力發(fā)展極不適應(yīng)的高度集中的經(jīng)濟(jì)管理模式，缺乏制定民法典的社會條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而未能成功。
改革開放使人民群眾的生活發(fā)生了前所未有的巨變，我國也迎來了物權(quán)立法的春天。二十多年來，我國先后制定了不少市場交易規(guī)則，同時立法機(jī)關(guān)也在關(guān)注財產(chǎn)的歸屬和利用問題，適時對物權(quán)制度作了規(guī)定。其中，擔(dān)保法全面規(guī)定了抵押、質(zhì)押和留質(zhì)三種擔(dān)保物權(quán)的基本方式；農(nóng)村土地承包法明確了土地承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)，較為合理地規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)問題，土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題，以及承包土地的調(diào)整和收回等問題；土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法、草原法、森林法等法律，規(guī)定了土地的所有權(quán)和使用權(quán)，房地產(chǎn)開發(fā)利用的土地使用權(quán)，草原的所有權(quán)、使用權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，森林、林木、林地的所有權(quán)和使用權(quán)等問題；海商法和民用航空法等法律，規(guī)定了船舶、民用航空器的所有權(quán)和抵押權(quán)等問題；礦產(chǎn)資源法、漁業(yè)法和海域使用管理法等法律，規(guī)定了探礦權(quán)、采礦權(quán)，漁業(yè)生產(chǎn)者的合法權(quán)益，海域所有權(quán)和使用權(quán)等。
特別是1986年4月12日六屆全國人大四次會議通過的民法通則，專門有一節(jié)規(guī)定了物權(quán)。令人遺憾的是，這里并未出現(xiàn)物權(quán)的概念，這一節(jié)的節(jié)名用的是“財產(chǎn)所有權(quán)和與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”。其條文不多，只有13條，但內(nèi)容豐富，主要規(guī)定了哪些財產(chǎn)屬于國家、集體所有；國家、集體所有的土地、森林、山嶺、草原等自然資源可以依法交由單位和個人使用和收益；國家所有的礦藏可以依法由企業(yè)開采或者公民采挖；國有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)都屬于物權(quán)的性質(zhì)；明確提出公民的個人財產(chǎn)，不僅包括房屋等生活資料，還包括法律允許公民所有的生產(chǎn)資料；對財產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)移時間，財產(chǎn)的共有，埋藏物、隱藏物、遺失物和漂流物的歸屬及相鄰關(guān)系等物權(quán)內(nèi)容，均作了簡要規(guī)定。
雖然這部基本法律的名字只是通則，但對改革開放之初的中國影響卻是巨大而深遠(yuǎn)的。它至今仍指導(dǎo)著我國的司法實踐，并已經(jīng)和繼續(xù)影響著人們的日常生活。
由于時代的局限，民法通則和其他民事法律中有關(guān)物權(quán)制度的規(guī)定還不盡完整。因為沒有一部真正意義上的物權(quán)方面的基本法，共和國的民事法律體系還留有巨大的空白。
物權(quán)法是社會經(jīng)濟(jì)生活在法律上的體現(xiàn)和反映。在我國社會條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)條件逐漸具備的前提下，制定統(tǒng)一的物權(quán)法提上了立法機(jī)關(guān)的工作日程。九屆全國人大常委會在五年立法規(guī)劃中明確要求，“要加快物權(quán)法的起草和民法典的編纂工作”。
全國人大法律委員會委員、中國人民大學(xué)法學(xué)院院長王利明教授，全程參與了物權(quán)法草案的起草和修改工作。這位著名的民法學(xué)家指出，制定物權(quán)法意義有三：一是進(jìn)一步完善物權(quán)法律制度的需要。目前我國物權(quán)法律制度中，尚有許多問題沒有統(tǒng)一的規(guī)范，有的沒有規(guī)定，有的規(guī)定得過于簡單。這已明顯不適應(yīng)社會生活的需要；二是法院、仲裁機(jī)關(guān)適用法律的需要。物權(quán)法的一個重要特點是，它既是有關(guān)自然人、法人權(quán)利的規(guī)范，又是裁判規(guī)則。不夠全面的物權(quán)法律規(guī)范，目前已使審判機(jī)關(guān)、仲裁機(jī)構(gòu)在審理、裁決一些案件時強(qiáng)烈地感到無法可依；三是保護(hù)公民、法人合法權(quán)益的需要。物權(quán)法主要規(guī)定的是自然人和法人的權(quán)利�，F(xiàn)有的物權(quán)法律規(guī)范對這些權(quán)利規(guī)定得既不全面也不系統(tǒng)。
王利明教授說：“我國已提出到2010年要形成有中國特色社會主義法律體系的目標(biāo)。沒有物權(quán)法，這一目標(biāo)就無法實現(xiàn)�！�
首次提請審議的物權(quán)法草案是民法典的一編
關(guān)注我國民主法治建設(shè)進(jìn)程的人，都會記得2003年12月23日這一天，萬眾矚目的民法草案終于“浮出水面”，在九屆全國人大常委會第31次會議上，被首次提請審議。
這一草案共9編，其中合同法、婚姻法、收養(yǎng)法、繼承法是現(xiàn)行有效的法律，編入民法典時未作修改。其他5編是在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上重新起草的，包括總則、物權(quán)法、人格權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法和涉外民事關(guān)系的法律適用法。
草案的物權(quán)法部分，主要規(guī)定了物權(quán)的概念、基本原則、所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、登記制度和物權(quán)的保護(hù)等。
王利明教授當(dāng)時是中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、全國人大財經(jīng)委員會委員。在莊嚴(yán)的人民大會堂常委會會議廳，作為會議的列席人員，他在目睹了凝結(jié)著自己心血的草案被提請審議后，曾動情地對記者說：“這是二十多年來我國民主法治建設(shè)取得的豐碩成果之一，也是改革開放取得巨大成就的明證。”
這一草案是這樣形成的：全國人大常委會法制工作委員會會同有關(guān)專家，受委員長會議委托，歷時數(shù)年、殫精竭慮起草了物權(quán)法征求意見稿，并于2003年1月，將征求意見稿發(fā)到地方、中央有關(guān)部門、法學(xué)院校等單位征求意見。此后，又反復(fù)研究修改，形成了物權(quán)法草案。同年10月，在現(xiàn)有民事法律和物權(quán)法草案的基礎(chǔ)上，最終形成民法草案。這是一本厚達(dá)216頁、共有一千兩百多條、十余萬字的草案。其中，物權(quán)法部分就有5編、26章、329條。
因為涉及每個人的切身利益，起草物權(quán)法、編纂民法典的工作始終受到各界的廣泛關(guān)注，更牽動著專門從事立法工作的全國人大常委會全體組成人員的心。在這次常委會會議上，他們以高度負(fù)責(zé)的精神，對草案提出修改完善的意見。
二次審議的草案主要作了四方面修改
九屆人大第31次常委會會議后，法工委將草案印發(fā)各省、自治區(qū)、直轄市，中央有關(guān)部門和法學(xué)教學(xué)研究機(jī)構(gòu)，在更大的范圍征求意見。
十屆全國人大常委會組成后，對物權(quán)法的制定十分重視，將其列入五年立法規(guī)劃和2004年立法計劃。在常委會工作機(jī)構(gòu)中專門從事立法工作的法工委，更是爭分奪秒地進(jìn)行立法調(diào)研和草案修改工作。2004年，他們先后深入重慶、吉林、遼寧、安徽、江蘇等地，就草案主要內(nèi)容廣泛聽取各方面意見�；鼐┖�，他們又與國務(wù)院法制辦、國土資源部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部等與物權(quán)制度有關(guān)的部門進(jìn)行座談。同年7月、8月，法工委又分別召開法院系統(tǒng)和專家的研討會，充分聽取他們的意見。
在此基礎(chǔ)上，法工委根據(jù)九屆全國人大常委會常委委員和各方面的較為一致的意見，對民法草案第二編物權(quán)法進(jìn)行了修改完善，形成了物權(quán)法草案。這一厚達(dá)55頁的草案共有5編、22章、297條，被再次提請2002年10月舉行的十屆全國人大常委會第12次會議審議。
這一草案對民法草案中的物權(quán)法部分主要作了四方面修改：進(jìn)一步細(xì)化國有企業(yè)財產(chǎn)權(quán)方面的規(guī)定；對農(nóng)民集體所有權(quán)行使作出更具體的規(guī)定；對建筑物區(qū)分所有權(quán)作出更詳細(xì)的規(guī)定；刪除原草案特許物權(quán)部分，這部分將由另外的單行法規(guī)定。
在此次常委會會議審議中，常委委員對草案基本框架和主要內(nèi)容給予肯定。同時，一些常委委員也提出了進(jìn)一步修改的意見。
三次審議后決定公布草案全文向全民征求意見
二次審議后，全國人大法律委員會、全國人大常委會法工委召開了更大范圍的征求意見座談會，邀請?zhí)岢鲞^與物權(quán)法有關(guān)議案和意見的全國人大代表參加，聽取中央有關(guān)部門、單位和專家的意見，并專門聽取了一些常委委員的意見。就各方面關(guān)注且有爭論的不動產(chǎn)登記、國有資產(chǎn)管理、建筑物區(qū)分所有權(quán)等問題，他們還在北京、上海、河北再次進(jìn)行了專門的立法調(diào)研。
2004年11月3日至5日，全國人大法律委員會連續(xù)3天召開會議，根據(jù)各方面意見對草案進(jìn)行了逐條審議。這次會議的重要成果是，法律委員會決定，根據(jù)常委委員的審議意見，對草案修改重點把握3項原則：一是突出重點，解決物權(quán)法當(dāng)前急需規(guī)范的現(xiàn)實問題；二是對草案涉及的幾個重大問題，如不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)是否統(tǒng)一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)能否轉(zhuǎn)讓等，作出明確規(guī)定；三是對草案規(guī)定的內(nèi)容盡可能表述得簡明扼要，通俗易懂。
2005年6月8日、23日，法律委員會又召開兩次會議，對物權(quán)法草案再次進(jìn)行了審議。最高人民法院負(fù)責(zé)人列席了會議。這兩次會議確保了草案順利進(jìn)入三審。
2005年6月26日上午，出席十屆全國人大常委會第16次會議的常委會組成人員，每人都拿到一本厚達(dá)50頁的物權(quán)法草案三次審議稿。細(xì)心的立法機(jī)關(guān)組成人員發(fā)現(xiàn)，新提請審議的草案同半年前審議的原草案相比，已“全新改版”：雖然章節(jié)和條數(shù)減為20章、269條，但修改的量相當(dāng)大：刪除2章、61條，增加33條。
新的草案主要作了10方面的修改完善：增加多項具有鮮明中國特色、體現(xiàn)我國社會主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度的內(nèi)容；明確規(guī)定了違法拆遷征收應(yīng)依法承擔(dān)責(zé)任；增加規(guī)定了物權(quán)保護(hù)方式可合并適用的內(nèi)容；禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地；完善了建筑物區(qū)分所有權(quán)的規(guī)定；將用益物權(quán)的規(guī)定與其他法律相銜接；適當(dāng)擴(kuò)大了財產(chǎn)擔(dān)保的范圍；刪除典權(quán)和讓與擔(dān)保兩章；對草案一些文字表述作了通俗化的修改；對草案一些專業(yè)術(shù)語在附則中作了名詞解釋，如用益物權(quán)、地役權(quán)、孳息等。
審議中，常委會組成人員除繼續(xù)就修改完善這一草案提出具體意見外，許多常委委員提出，物權(quán)法是中國特色社會主義法律體系中起著支架作用的基本法律，關(guān)系人民群眾切身利益和我國基本經(jīng)濟(jì)制度，建議將物權(quán)法草案向社會全文公布，廣泛征求意見。這一意見被委員長會議采納。
吳邦國委員長在此次常委會議閉幕時指出，在草案全文公布征求意見后，要在認(rèn)真研究各方面意見的基礎(chǔ)上對草案進(jìn)行修改，提請今年10月份召開的常委會第18次會議審議。12月召開的常委會第19次會議將第5次審議修改后的物權(quán)法草案，并視情決定提請明年3月召開的十屆全國人大四次會議審議表決。
為了做好全文公布物權(quán)法草案的準(zhǔn)備工作，常委會會議后，法律委員會7月5日召開會議，研究修改物權(quán)法草案。會議就常委會組成人員提出的修改意見和建議進(jìn)行了審議，對意見比較一致的作出了修改，對把握不準(zhǔn)的決定暫不修改，待向全社會廣泛征求意見后，再作研究修改。這次會議修改后形成的草案，就是大家現(xiàn)在見到的、凝結(jié)著無數(shù)人心血和智慧的物權(quán)法草案。
