探索建立更可持續(xù)的城市更新模式

冷靜

黨的二十大報告提出，“實施城市更新行動”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部近期對城市更新工作提出五個方面的具體要求，實施城市更新已成為順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律、推動城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。近些年來，青島在城市更新實踐中取得初步探索成效，工作內(nèi)容從以往大拆大建為主的粗放模式，逐步轉(zhuǎn)向“留改拆”并舉的漸進(jìn)式更新和微改造，從中也摸索出不少成功經(jīng)驗。但作為一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)，城市更新仍然面臨諸多困難和阻礙，如何在城市高質(zhì)量發(fā)展的背景下持續(xù)激發(fā)城市創(chuàng)造活力、提高城市空間品質(zhì)、延續(xù)城市歷史文脈、保障城市公平正義，積極構(gòu)建城市更新的可持續(xù)發(fā)展體系，是當(dāng)前面臨的重大挑戰(zhàn)。

推動城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，明確城市更新可持續(xù)發(fā)展方向

一是推動城市瘦身健體。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要，合理優(yōu)化城市功能布局，科學(xué)劃定城市邊界，合理控制中心城區(qū)開發(fā)強度、人口密度，引導(dǎo)人口合理分布，有序疏解一般性制造業(yè)、專業(yè)市場、物流園區(qū)等非大都市核心功能和設(shè)施，引導(dǎo)教育、醫(yī)療等優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向周邊輻射延伸。研究出臺有利于疏解非核心功能的配套政策，建立市場化導(dǎo)向機制。

二是集約高效利用土地資源。保持新增用地規(guī)模合理有序增長，繼續(xù)推進(jìn)存量建設(shè)用地盤活更新和低效建設(shè)用地減量化。新增建設(shè)用地重點布局上合示范區(qū)、山東自貿(mào)試驗區(qū)青島片區(qū)等國家和省級政策區(qū)以及機場、港口、高鐵站和軌道站點等交通樞紐地區(qū)，優(yōu)先保障重點民生工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施和帶動性強的產(chǎn)業(yè)項目，倒逼土地利用低效、人口流失片區(qū)實現(xiàn)集約緊縮發(fā)展，避免城鎮(zhèn)無序蔓延。

三是完善城市體檢機制。堅持問題導(dǎo)向，劃細(xì)城市體檢單元，從住房到小區(qū)、社區(qū)、街區(qū)、城區(qū)，查找群眾反映強烈的難點、堵點、痛點問題。堅持目標(biāo)導(dǎo)向，以產(chǎn)城融合、職住平衡、生態(tài)宜居等為目標(biāo)，查找影響城市競爭力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項。堅持結(jié)果導(dǎo)向，把城市體檢發(fā)現(xiàn)的問題短板作為城市更新的重點，一體化推進(jìn)城市體檢和城市更新工作。

完善要素配置和運行機制，創(chuàng)新城市更新可持續(xù)發(fā)展方式

一是優(yōu)化市域功能格局。以主導(dǎo)功能、混合用地為重要原則，高標(biāo)準(zhǔn)打造環(huán)灣都市核心區(qū)，高水平建設(shè)平度、萊西兩個綜合性節(jié)點城市，高起點謀劃泊里、李哥莊、姜山、南墅、靈山等新市鎮(zhèn)特色化發(fā)展，高質(zhì)量開展新一輪新生小城市培育，優(yōu)化城市功能布局，使住宅、商業(yè)、辦公、文化等不同功能區(qū)相互交織、有機組合，逐步實現(xiàn)產(chǎn)城融合、職住平衡。

二是提升存量資源盤活能力。鼓勵老舊樓宇、傳統(tǒng)商圈、老舊廠房、低效產(chǎn)業(yè)園區(qū)等存量資源升級改造，加快“騰籠換鳥”，著力提高經(jīng)濟(jì)密度和投入產(chǎn)出效率，推動產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。建立以提質(zhì)增效為核心的資源配置制度，積極穩(wěn)妥騰退化解舊產(chǎn)能，釋放存量資源形成新空間供給，為新動能新產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件、留足空間。

三是創(chuàng)新市場化支撐體系。健全多元投融資機制，鼓勵金融機構(gòu)提供合理信貸支持，完善居民出資分擔(dān)機制，拓寬城市更新資金渠道。建立政府、企業(yè)、產(chǎn)權(quán)人、群眾等多主體參與機制，鼓勵企業(yè)依法合規(guī)盤活閑置低效存量資產(chǎn)，支持社會力量參與，探索運營前置和全流程一體化推進(jìn)，將公眾參與貫穿于城市更新全過程，實現(xiàn)共建共治共享。建立城市更新制度機制，完善土地、財政、投融資等政策體系。

創(chuàng)造居民高品質(zhì)生活典范，樹立城市更新可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

一是持續(xù)推動老舊小區(qū)更新改造。高質(zhì)量完成老舊小區(qū)“基礎(chǔ)類”改造，逐步推進(jìn)“完善類”及“提升類”改造。推進(jìn)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施綠色化，積極改造提升公共服務(wù)設(shè)施、便民服務(wù)設(shè)施、文化設(shè)施、市政配套基礎(chǔ)設(shè)施、安防設(shè)施和公共活動空間。加快做好光纖入戶和多網(wǎng)融合，鼓勵“一店多能”提供多樣化便民服務(wù)。積極推動規(guī)劃師、建筑師、工程師進(jìn)社區(qū)，指導(dǎo)居民有效參與老舊小區(qū)改造，構(gòu)建方便、安全、舒適的居住環(huán)境。

二是積極創(chuàng)建完整居住社區(qū)。落實“15分鐘生活圈”建設(shè)要求，在社區(qū)（小區(qū)）公共空間嵌入功能性設(shè)施和適配性服務(wù)，面向社區(qū)居民提供養(yǎng)老托育、社區(qū)助餐、家政便民、健康服務(wù)等多樣化服務(wù)，確保便捷可及、價格可承受、質(zhì)量有保障。更新騰退空間優(yōu)先用于補足城市公共服務(wù)設(shè)施，促進(jìn)各類公共服務(wù)設(shè)施向多元共享轉(zhuǎn)變，集約利用城市空間。

三是提升物業(yè)管理服務(wù)水平。不斷完善物業(yè)管理配套政策，建立規(guī)則統(tǒng)一、要求明確、公開透明、操作性強的物業(yè)服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建物業(yè)黨建聯(lián)建機制，積極探索“黨建+物業(yè)”社會治理模式，鼓勵物業(yè)管理融入社區(qū)基層治理。健全綜合管理服務(wù)機制，引進(jìn)專業(yè)物業(yè)服務(wù)企業(yè)，組建社區(qū)物業(yè)服務(wù)中心，實施居民自治物業(yè)管理，補齊社區(qū)管理短板。構(gòu)建智慧物業(yè)管理服務(wù)平臺，推進(jìn)物業(yè)管理、設(shè)施設(shè)備管理、車輛管理、居住社區(qū)安全管理等智能化建設(shè)，促進(jìn)物業(yè)服務(wù)提檔升級。

彰顯多元文化內(nèi)涵與價值，夯實城市更新可持續(xù)發(fā)展根基

一是加強歷史文化系統(tǒng)保護(hù)。準(zhǔn)確把握新時代歷史文化保護(hù)傳承體系基本內(nèi)涵，多維度展示弘揚齊文化、海洋文化、紅色文化、移民文化等，不斷充實青島歷史文化保護(hù)傳承體系。進(jìn)一步開展歷史文化資源調(diào)查，建設(shè)歷史文化資源信息庫，增補歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄，明確保護(hù)重點和保護(hù)要求。整體保護(hù)歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村（傳統(tǒng)村落）、街區(qū)、傳統(tǒng)風(fēng)貌區(qū)的傳統(tǒng)格局、歷史風(fēng)貌、人文環(huán)境及其依存的自然山水環(huán)境。保護(hù)各級各類文物本體及其周邊環(huán)境，加強預(yù)防性保護(hù)、日常保養(yǎng)和保護(hù)修繕。

二是推進(jìn)文化遺產(chǎn)活化利用。堅持以用促保，讓歷史文化遺產(chǎn)在有效利用中成為城市的特色標(biāo)識和公眾的時代記憶，讓歷史文化和現(xiàn)代生活融為一體，實現(xiàn)永續(xù)傳承。加大文物開放力度，利用具備條件的文物建筑作為博物館、陳列館等公共文化設(shè)施?；罨脷v史建筑、工業(yè)遺產(chǎn)，在保持原有外觀風(fēng)貌、典型構(gòu)件的基礎(chǔ)上，通過加建、改建和添加設(shè)施等方式適應(yīng)現(xiàn)代生產(chǎn)生活需要。促進(jìn)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)合理利用，推動非物質(zhì)文化遺產(chǎn)融入現(xiàn)代生產(chǎn)生活。

三是推動文化產(chǎn)業(yè)與旅游產(chǎn)業(yè)深度融合。深度挖掘人文資源，把文化元素植入景區(qū)景點、融入城市街區(qū)，推動更多文化資源要素轉(zhuǎn)化為旅游產(chǎn)品。利用文物古跡、歷史建筑、人文場館、老舊廠房等拓展文化空間，開展文化旅游，做大做強文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)。充分挖掘傳統(tǒng)文化、地域文化商業(yè)價值，鼓勵打造一批優(yōu)質(zhì)文化內(nèi)容與服飾、餐飲、康體、社交等業(yè)態(tài)深度融合的時尚創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)集聚地，形成體現(xiàn)青島特色的文旅融合產(chǎn)業(yè)體系。

打造綠色生態(tài)發(fā)展新樣本，拓寬城市更新可持續(xù)發(fā)展路徑

一是推進(jìn)美麗宜居公園城市建設(shè)。完善綠地系統(tǒng)規(guī)劃，促進(jìn)綠地新老城區(qū)均衡分布，提高綠化和水域面積比例，結(jié)合城市自然條件和城市組團(tuán)布局，建設(shè)城市濕地公園、區(qū)域綠道網(wǎng)以及城市綠廊。通過留白增綠、拆違建綠、見縫插綠、破硬植綠等方式，增加社區(qū)公園、街頭游園等小微綠地，把公園建在市民家門口，實現(xiàn)生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展和民生改善相統(tǒng)一。

二是推動基礎(chǔ)設(shè)施綠色化轉(zhuǎn)型。加快補齊生活污水管網(wǎng)設(shè)施短板，推進(jìn)城市生活污水收集處理設(shè)施“廠網(wǎng)一體化”。加快建設(shè)污泥無害化資源化處置設(shè)施，統(tǒng)籌布局污水資源化利用設(shè)施，基本消除城市黑臭水體。推行“裝配式+超低能耗+健康性能”綠色建筑體系，控制建筑能耗和碳排放增長?？茖W(xué)制定城市慢行系統(tǒng)規(guī)劃，因地制宜建設(shè)城市步道和綠道，改造提升城市步行街。發(fā)揮城市綠地吸碳放氧能力，增加城市綠量和綠化覆蓋率，有效發(fā)揮固碳作用。

三是倡導(dǎo)綠色低碳生活方式。推廣節(jié)能低碳節(jié)水用品，推動太陽能、再生水等應(yīng)用，鼓勵使用環(huán)保再生產(chǎn)品和綠色設(shè)計產(chǎn)品，減少一次性消費品和包裝用材消耗。倡導(dǎo)綠色裝修，鼓勵選用綠色建材、家具、家電。持續(xù)推進(jìn)垃圾分類，實現(xiàn)垃圾減量化、資源化、無害化，推動生活垃圾源頭治理，建立健全生活垃圾分類投放、分類收集、分類轉(zhuǎn)運、分類處理系統(tǒng)。深入開展綠色出行創(chuàng)建行動，鼓勵公眾選擇公共交通、步行等綠色出行方式。

增強安全智慧治理能力，堅守城市更新可持續(xù)發(fā)展底線

一是推動理念思維韌性化轉(zhuǎn)型。適時啟動編制韌性城市發(fā)展專項規(guī)劃，從安全評估、空間格局、防災(zāi)減災(zāi)、公共服務(wù)和應(yīng)急體系等方面提升城市韌性能力。突出分布式、組團(tuán)式發(fā)展的規(guī)劃思路，阻斷一些重大不確定風(fēng)險“牽一發(fā)而動全身”的連帶效應(yīng)。充分考慮會展體育、商務(wù)賓館、學(xué)校醫(yī)院等公共空間的功能多樣性與可轉(zhuǎn)換性，推行“規(guī)劃留白”，確保重大風(fēng)險來臨時能夠?qū)崿F(xiàn)功能快速轉(zhuǎn)換。

二是推動基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。對全市范圍內(nèi)所有存量生命線工程系統(tǒng)（城市供排水、供氣、通訊和電力系統(tǒng)）進(jìn)行全方位大排查，形成統(tǒng)一的風(fēng)險隱患清單。加大能源（電力、燃?xì)猓?、交通、電信等管網(wǎng)廊道建設(shè)，持續(xù)修訂基礎(chǔ)設(shè)施、海防工程等領(lǐng)域的改造升級標(biāo)準(zhǔn)。針對老建筑、老舊小區(qū)、城中村乃至家庭等，采取“集中成片”“微更新”等多種方式，改善設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和治理能力。

三是推動城市運行數(shù)字化轉(zhuǎn)型。以智慧城管、智慧交通、智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧社區(qū)、智慧公共服務(wù)、智慧貿(mào)易、智慧制造等八大智慧應(yīng)用為重點，加快推進(jìn)智慧城市應(yīng)用體系建設(shè)。搭建城市數(shù)字化應(yīng)急治理的“核心樞紐和平臺”，實現(xiàn)對城市運行狀態(tài)全領(lǐng)域、全時段、全生命過程的健康安全體檢，及時發(fā)現(xiàn)安全弱項、風(fēng)險短板，繪制“城市災(zāi)難風(fēng)險地圖”。

（作者單位：青島市社會科學(xué)院）