從問題奶粉看產品監(jiān)管責任

????問題奶粉事件的發(fā)生不是偶然的，是我國食品生產、分配、交換、消費過程中缺乏有效監(jiān)管的必然結果。要確立各種不同產品的監(jiān)管制度，同時必須明確產品的監(jiān)管責任，對產品缺乏監(jiān)管發(fā)生問題的責任者進行問責是落實監(jiān)管責任的根本措施。

????一、監(jiān)管缺失是問題奶粉事件發(fā)生的重要原因

????去年剛剛發(fā)生的諸多品牌奶粉添加三聚氰胺事件引發(fā)了公眾對奶粉生產企業(yè)和相關政府部門的信任危機，人們在對犯罪分子和生產企業(yè)社會責任感口誅筆伐的同時，也毫不留情地指出了行政機關在監(jiān)管上的失職，相關部門難辭其咎。

????在問題奶粉事件發(fā)生后，以衛(wèi)生部為主的監(jiān)管機關迅速查明事故原因，對市場上流通的奶制品進行全面排查，依法追究相關責任人的責任，危機得以化解。然而，再好的事后處理也不如一般的事前預防。事后處理的弊端是問題奶粉已經造成了嚴重的人身損害，還造成了政府公共資源和社會資源的極大浪費，為此付出了巨大的成本，而事前監(jiān)管會有效避免高額的成本支出。

????市場經濟條件下，大部分生產廠家是遵守市場經濟法則的，但也總會有那么一些唯利是圖者置人民群眾身體健康于不顧，怎么避免他們的產品給消費者帶來損害？這就需要政府的監(jiān)管。監(jiān)管的一個基本目標就是發(fā)現(xiàn)問題產品于造成損害之前，而不是問題產品給社會造成嚴重損害后再匆忙的采取補救措施。

????二、對產品進行監(jiān)管是監(jiān)管機關依法行政的要求

????1、監(jiān)管機關的法定職責

????從法治政府的角度講，產品監(jiān)管是監(jiān)管機關的法定職責。職權因職責而產生，管理手段則是職責、職權的延伸。法律首先賦予了行政機關各種職責，為保證這些職責的完成，法律又授予行政機關以相應的職權，并賦予其各種管理手段。

????新通過的《食品安全法》進一步明確了各部門的監(jiān)管職責，國務院衛(wèi)生行政部門承擔食品安全綜合協(xié)調職責，負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息公布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定，組織查處食品安全的重大事故。國務院質量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務院規(guī)定的職責，分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理。農業(yè)部門負責食用農產品的監(jiān)管。為了加強對各有關監(jiān)管部門的協(xié)調指導，食品安全法規(guī)定，“國務院設立食品安全委員會”，作為一個高層次的議事協(xié)調機構。

????為了履行產品監(jiān)管職責，監(jiān)管機關應當依法行使法律賦予的行政立法權、行政命令權、行政處理權、行政監(jiān)督權、行政裁決權、行政強制權和行政處罰權，實施相應的管理，實現(xiàn)管理職能。

????2、監(jiān)管內容、手段

????產品從生產到流通、消費的每一個環(huán)節(jié)都需要監(jiān)管，各個不同的監(jiān)管機關有不同的監(jiān)管內容，但監(jiān)管按照時間先后分為事前預防與事后處理。事前預防比如風險評估、市場準入、安全檢測等，事后處理主要是對事故的原因調查和責任追究。

????在《食品安全法》“監(jiān)督管理”一章中，規(guī)定了如下監(jiān)管手段：制定食品安全年度監(jiān)督管理計劃；建立食品生產經營者食品安全信用檔案；及時處理咨詢、投訴、舉報；實施行政處罰；行政調查以及行政強制措施；建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度。

????三、監(jiān)管不力者應承擔監(jiān)管責任

????從法治角度而言，有什么樣的權利就應該有相應的義務，行使什么樣的行政權力就應承擔相應的行政責任。法治的目的之一就是要確保責任與權力的對等。產品監(jiān)管機關的權力與責任也要統(tǒng)一，該統(tǒng)一體現(xiàn)了對監(jiān)管權力的規(guī)定與控制。一方面，對監(jiān)管權力課以相應的責任規(guī)定體現(xiàn)了對監(jiān)管權力的明示作用，即監(jiān)管責任包含對監(jiān)管權力的性質、行使范圍的明確規(guī)定，這是監(jiān)管責任對監(jiān)管權力的確認和保護。另一方面，在監(jiān)管權力行使的每一過程中，都必須有相應監(jiān)管責任的具體規(guī)定，也就是說任何監(jiān)管權力都被監(jiān)管責任所制約和控制，從而可以有效地抵制監(jiān)管權力的非法擴張，通過對監(jiān)管權力的這種約束與控制，以確保監(jiān)管權力行使更加正當和合法。

????問題奶粉奶粉事件給我們的教訓中，很重要的一條就是暴露出我國食品安全監(jiān)管的漏洞、預警機制的失靈、事故處置不及時等問題。針對“暴露的問題，食品安全法強化了責任追究制度：

????縣級以上地方人民政府在食品安全監(jiān)督管理中未履行職責，本行政區(qū)域出現(xiàn)重大食品安全事故、造成嚴重社會影響的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過、降級、撤職或者開除的處分。違反本法規(guī)定，縣級以上衛(wèi)生行政、農業(yè)行政、質量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門或者其他有關行政部門不履行本法規(guī)定的職責或者濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過或者降級的處分；造成嚴重后果的，給予撤職或者開除的處分；其主要負責人應當引咎辭職。

????四、建立產品監(jiān)管問責制

????1、建立產品監(jiān)管問責制是權責統(tǒng)一的要求

????如上所述，只有明確規(guī)定監(jiān)管責任，監(jiān)管權力行使才會受到合法的規(guī)制，才能有效避免監(jiān)管缺失和濫用監(jiān)管權力。

????然而并不是所有的監(jiān)管主體在監(jiān)管不力發(fā)生問題后都會主動承擔監(jiān)管責任，我們的法律法規(guī)中大都規(guī)定有監(jiān)管者應承擔的責任，但由于問責的渠道不通，監(jiān)管者得以逃避承擔責任?，F(xiàn)代政府依法行政的原則要求產品監(jiān)管也要實行問責制。

????權責統(tǒng)一是依法行政的基本原則。國務院剛剛頒布的關于推進依法行政的實施綱要里明確指出，行政機關要實現(xiàn)權力和責任的統(tǒng)一，“有權必有責，用權受監(jiān)督，侵權要賠償”。從這個意義上說，制定產品監(jiān)管問責制度的根本目的，就是通過問責的方式，更好地督促政府官員牢固樹立責任意識。只有形成指向明確、措施剛性、反應快速的問責制度，才能確保政府官員對權力產生敬畏之心，確保產品質量安全。

????2、如何建立產品監(jiān)管問責制

????（1）明確問責的主體。堅持同體問責與異體問責并進，除了政府部門有權進行內部問責外，也應賦予社會一定的監(jiān)督權力，規(guī)定在一定情況下社會組織也可以啟動問責程序，把法律法規(guī)賦予社會的監(jiān)督權落在實處。

????（2）公開監(jiān)管信息

????根據(jù)《政府信息公開條例》的要求，監(jiān)管信息應當切實地向公民和社會公開，保障公民的知情權。這樣，公眾通過所了解的信息可以及時發(fā)現(xiàn)政府及其公務員的失職行為，將監(jiān)管置于人民的監(jiān)督之下。

????（3）加強多種形式的問責，拓寬問責的范圍

????實踐中主要的問責形式是引咎辭職和責令辭職，這類問責基本都是事后問責，“三鹿奶粉事件”的發(fā)生就是我們監(jiān)管機關在產品生產加工領域的監(jiān)管嚴重失職而導致重大安全事故。因此應當加強多種形式的問責如作出書面檢查、通報批評、停職檢查、行政處分等。

????（4）健全監(jiān)管問責的救濟機制

????一旦開始問責程序，就應該給予問責雙方充分、公平的發(fā)表意見的機會，尤其要注意保護問責對象的權利，給他們開辟更加有利的權利救濟程序，此時他們已經由強勢變?yōu)槿鮿荩Ｗo弱者的權利。

???? 作者：山東島城律師事務所 劉偉平律師