“可以考慮把‘住房公積金管理中心’改造成金融機(jī)構(gòu)�！�10月12日，社科院經(jīng)濟(jì)研究所公積金問(wèn)題專(zhuān)家汪利娜對(duì)記者表示。
剛剛過(guò)去的9月，公積金問(wèn)題再一次引起人們的關(guān)注。先是9月22日媒體披露湖南衡陽(yáng)2.53億元住房公積金被挪用，衡陽(yáng)市住房公積金主任劉向陽(yáng)被批捕。
一年多來(lái)，住房公積金正進(jìn)入一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)
“爆發(fā)期”。就在衡陽(yáng)案件前后，河北保定、廣東佛山、湖南郴州等地相繼發(fā)生數(shù)億元住房公積金被挪用案件。
接著是9月28日，審計(jì)署發(fā)布的第28期審計(jì)公告稱(chēng)，國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局所屬住房資金管理中心（北京住房公積金管理中心中央國(guó)家機(jī)關(guān)分中心）由于違規(guī)使用專(zhuān)項(xiàng)住房資金被審計(jì)署點(diǎn)名。
同期，新華社引述央行發(fā)布的最新報(bào)告稱(chēng)，住房公積金存兩大問(wèn)題：一是支持中低收入者效果不明顯，二是收益歸屬需要明確。
“案件頻發(fā)關(guān)鍵在于監(jiān)管缺失，而后者又源于對(duì)公積金管理中心的錯(cuò)誤定位。”汪利娜說(shuō)。
五千億公積金監(jiān)管缺位
9月22日，《中國(guó)青年報(bào)》率先披露衡陽(yáng)2.53億元住房公積金被違規(guī)挪用案件，住房公積金的安全問(wèn)題再一次引起公眾注意。
在此前后，廣東佛山南海區(qū)住房資金管理中心挪用上億住房公積金案一審宣判。南海區(qū)住房資金管理中心被判犯“單位受賄罪”。
“作為負(fù)責(zé)公積金安全的‘公積金管理中心’反倒成為公積金安全的最大威脅�！鄙虾ＨA東政法學(xué)院社會(huì)保障問(wèn)題專(zhuān)家方樂(lè)華表示。
所謂住房公積金，是指各單位及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金，用于職工購(gòu)買(mǎi)、建造、翻建、大修自住住房的一項(xiàng)制度。
作為住房制度改革的一項(xiàng)內(nèi)容，住房公積金制度始立于1991年。其時(shí)，上海借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)率先建立住房公積金。隨后，北京、天津、江蘇、浙江等地也相繼效仿。
在取得一定成效之后，1994年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，將該制度在全國(guó)推廣普及。
據(jù)央行2005年8月發(fā)布的《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》顯示，截至2004年底，全國(guó)住房公積金繳存余額為4893.5億元。實(shí)際繳存職工人數(shù)為6138.5萬(wàn)人，占在崗職工人數(shù)的58.4%.
由于住房公積金帶有強(qiáng)制儲(chǔ)蓄、互助合作的性質(zhì)，資金最終還要?dú)w本人支配，用于住房或退休后提取，故設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行管理，并進(jìn)行安全運(yùn)作就顯得格外重要。
據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金的管理實(shí)行住房公積金管理委員會(huì)決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專(zhuān)戶(hù)存儲(chǔ)、財(cái)政監(jiān)督的運(yùn)作機(jī)制。
其中，對(duì)住房公積金管理中心的監(jiān)管，則由建設(shè)部門(mén)牽頭，會(huì)同財(cái)政、審計(jì)、銀行進(jìn)行。
不過(guò)據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，作為托管銀行，只能聽(tīng)從于住房公積金管理中心的指令，至于指令是否合乎規(guī)則，銀行沒(méi)有責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行過(guò)多考慮。而銀監(jiān)局對(duì)類(lèi)似專(zhuān)門(mén)賬戶(hù)的監(jiān)管也只是賬面的定時(shí)查賬，對(duì)查賬期間的資金流動(dòng)起不到實(shí)質(zhì)的監(jiān)督作用。
盡管2002年的全國(guó)住房公積金工作會(huì)議規(guī)定了住房公積金中心每年要向財(cái)政部門(mén)遞交財(cái)務(wù)報(bào)告，但是這種靜態(tài)監(jiān)督也無(wú)法做到對(duì)住房公積金的資金實(shí)行實(shí)時(shí)監(jiān)督。
“這種多頭監(jiān)管的實(shí)際后果就是沒(méi)有監(jiān)管。住房公積金形成一個(gè)封閉的運(yùn)行系統(tǒng)，如果內(nèi)控機(jī)制進(jìn)一步失控的話(huà)，則問(wèn)題的發(fā)生也就不足為奇了�！狈綐�(lè)華分析說(shuō)。
對(duì)此，央行在《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》中建議，應(yīng)成立專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，來(lái)對(duì)公積金管理中心進(jìn)行監(jiān)管。
“準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)”
“實(shí)際上，之所以監(jiān)管缺失，很大程度上是由于公積金管理中心的錯(cuò)誤定位造成的。”10月12日，汪利娜對(duì)記者表示。
據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），公積金管理中心被定位于“不以贏利為目的的事業(yè)單位”，隸屬于地方政府部門(mén)。但實(shí)踐當(dāng)中，許多地方的公積金管理中心正扮演著一個(gè)“金融機(jī)構(gòu)”的角色。
汪利娜介紹，盡管《條例》規(guī)定“資金管理中心只負(fù)責(zé)公積金的歸集、保值和增值，具體金融業(yè)務(wù)（貸款、結(jié)算、開(kāi)立賬戶(hù)、交存和歸還）委托銀行辦理”，但在許多地方，住房公積金的匯交和貸款發(fā)放，實(shí)際上均由“中心”負(fù)責(zé)辦理。
這樣一來(lái)，“中心”就成了一個(gè)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，而受托銀行則變成了“中心”的出納。
“銀行最后就是走走形式。你只有拿到了公積金管理中心的批文，才能辦理這個(gè)公積金貸款。幾乎所有的程序，包括資信評(píng)估、抵押物價(jià)值評(píng)估都是他們組織在做”。在北京市某政府部門(mén)工作的劉先生介紹。
事實(shí)上，根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，公積金管理中心的上述做法也可以理解。由于公積金貸款采用的是“委托貸款”的模式，據(jù)《貸款通則》，銀行作為受托人“只收取手續(xù)費(fèi)，不承擔(dān)貸款風(fēng)險(xiǎn)”。貸款的風(fēng)險(xiǎn)，事實(shí)上只能由公積金管理中心承擔(dān)下來(lái)。
據(jù)劉先生介紹，其要購(gòu)買(mǎi)的房子就是抵押給住房公積金管理中心下屬的住房擔(dān)保中心。“住房擔(dān)保中心給你提供貸款擔(dān)保，你要用你買(mǎi)的房子給住房擔(dān)保中心提供反擔(dān)保”。
“是住房公積金管理中心在做這個(gè)貸款業(yè)務(wù)，而不是銀行。”汪利娜介紹，其2003年在全國(guó)調(diào)研時(shí)，一些公積金管理中心負(fù)責(zé)人就認(rèn)為他們跟商業(yè)銀行沒(méi)什么區(qū)別。
問(wèn)題關(guān)鍵在于，如果是金融機(jī)構(gòu)，就應(yīng)該有自有資金，并按照金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)建立有效的監(jiān)督管理機(jī)制，以及規(guī)范的會(huì)計(jì)審計(jì)、信息披露制度和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。
但事實(shí)上，其至今仍被定義成一個(gè)不以贏利為目的的事業(yè)法人，從而無(wú)法按照現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管規(guī)則進(jìn)行控制，只是進(jìn)行自我約束。
汪利娜說(shuō)，正是這種定位，造成公積金管理中心在資金管理運(yùn)用上出現(xiàn)“行政化”傾向。把廣大儲(chǔ)戶(hù)的儲(chǔ)存資金當(dāng)作“準(zhǔn)政府資金”進(jìn)行運(yùn)用。加上由于缺乏有效監(jiān)管，致使“內(nèi)部人控制”和“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重。
“在這個(gè)意義上，公積金被挪用并非偶然，而是現(xiàn)行制度缺漏使然。”汪利娜說(shuō)。
資金何以閑置？
然而已經(jīng)暴露出來(lái)的案件，常常與住房公積金管理中心進(jìn)行國(guó)債投資有關(guān)，這是否意味著，公積金管理中心存在盈利壓力，從而造成不少管理中心鋌而走險(xiǎn)，謀求更高的利益？
據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，住房公積金管理中心是“不以贏利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”。但事實(shí)上，公積金管理中心卻并不是一個(gè)“不贏利”的單位。
按照公積金制度的設(shè)計(jì)，公積金儲(chǔ)戶(hù)將錢(qián)存到公積金管理中心，公積金應(yīng)該支付利息給儲(chǔ)戶(hù)。同時(shí)商業(yè)銀行支出相應(yīng)的利息給住房公積金。
另外，儲(chǔ)戶(hù)公積金賬戶(hù)里的公積金1年以?xún)?nèi)的利息按活期存款計(jì)息，1年以上的則按3個(gè)月定期計(jì)算。
“而公積金管理中心只要做好預(yù)算，一年當(dāng)中會(huì)有多少人提取資金或申請(qǐng)貸款，將歸集的資金按定期存入銀行，就可以穩(wěn)賺其中的收益。如果將錢(qián)貸出，更可以享受存貸之間的利差。”汪利娜說(shuō)。
據(jù)了解，現(xiàn)在各地的住房公積金管理中心，由于其資金數(shù)量龐大，都已經(jīng)成為了各商業(yè)銀行爭(zhēng)取的對(duì)象客戶(hù)。
正是在這種背景下，公積金管理中心似乎并沒(méi)有主動(dòng)進(jìn)行資金運(yùn)用的驅(qū)動(dòng)。
盡管《條例》規(guī)定，在保證住房公積金提取和貸款的前提下，經(jīng)住房公積金管理委員會(huì)批準(zhǔn)，可以將住房公積金用于購(gòu)買(mǎi)國(guó)債。但統(tǒng)計(jì)資料表明，資金的閑置程度在全國(guó)范圍內(nèi)依然顯著。
據(jù)《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》，截止到2004年末，個(gè)人公積金住房貸款余額達(dá)2096.2億元，占住房公積金總繳存余額比例為42.8%，除去個(gè)人住房貸款和購(gòu)買(mǎi)國(guó)債，全國(guó)仍有沉淀資金2086.3億元，占繳存余額的比例為42.6%。
《條例》規(guī)定，住房公積金實(shí)行的是“收支兩條線(xiàn)”的制度。即：公積金盈余部分全部上交財(cái)政，用于建立住房公積金貸款風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、住房公積金管理中心的費(fèi)用和建設(shè)城市廉租房的補(bǔ)充資金。公積金管理中心的日常支出則主要依靠財(cái)政撥款。
建設(shè)部政策研究中心住宅與房地產(chǎn)業(yè)研究處副處長(zhǎng)文林峰介紹，由于目前各地財(cái)政普遍比較緊張，因此城市廉租房資金缺口主要來(lái)自住房公積金的增殖收益。
“這對(duì)解決最低收入家庭住房問(wèn)題，緩解社會(huì)矛盾發(fā)揮了重要作用�！蔽牧址逭f(shuō)。
“但上述資金的高閑置率則表明，還有相當(dāng)居民為公積金做了貢獻(xiàn)，但還未享受到公積金制度的優(yōu)惠�！蓖衾日f(shuō)。
2005年3月16日，央行下發(fā)了《中國(guó)人民銀行關(guān)于調(diào)整商業(yè)銀行住房信貸政策和超額準(zhǔn)備金存款利率的通知》（銀發(fā)（2005）61號(hào)），決定從2005年3月17日起，對(duì)全國(guó)住房公積金有關(guān)利率進(jìn)行調(diào)整。其中，公積金管理中心在受托銀行專(zhuān)戶(hù)內(nèi)沉淀資金存款在結(jié)息日按現(xiàn)行超額準(zhǔn)備金利率0.99%計(jì)息。這樣一來(lái)，沉淀在公積金管理中心賬戶(hù)的沉淀資金將面臨“倒掛”的現(xiàn)狀。
這使得，公積金管理中心尋求保值增值的壓力增大。從“事業(yè)單位型”體制的現(xiàn)狀看，其顯然不利于效益提高。
變身的可能路徑
盡管住房公積金制度給很多家庭改善了住房條件，但一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，目前仍有相當(dāng)一部分城鎮(zhèn)職工由于各種原因未能納入公積金體系。而納入體系的職工，又因?yàn)橘J款額度的限制，而無(wú)法獲得住房公積金制度的照顧。
對(duì)此，央行在《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》中指出：公積金貸款應(yīng)為中低收入人群提供更多便利。
由于我國(guó)住房公積金制度具有強(qiáng)制儲(chǔ)蓄的屬性，每一個(gè)具有公積金賬戶(hù)的職工都應(yīng)該交納資金。顯而易見(jiàn)的事實(shí)是，對(duì)于那些低收入人群來(lái)說(shuō)，由于高房?jī)r(jià)市場(chǎng)的存在以及公積金賬戶(hù)的低儲(chǔ)存額，使得其無(wú)法申請(qǐng)公積金貸款。
“結(jié)果就變成，他一直在為公積金貢獻(xiàn)，卻長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法索取，真正能夠從享受公積金貸款優(yōu)惠政策的是那些中等收入以上的人群�！狈綐�(lè)華說(shuō)。
“現(xiàn)行公積金制度既非真正的互助性住房?jī)?chǔ)蓄，也不同于一般商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，因?yàn)樯虡I(yè)銀行至少向儲(chǔ)戶(hù)支付了合理的利息，而公積金的儲(chǔ)蓄和低息都是強(qiáng)制性的�！蓖衾日f(shuō)。
汪利娜指出，要改變目前這種狀況，最好將住房公積金轉(zhuǎn)變成金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)改革現(xiàn)在的公積金配貸機(jī)制。
路徑之一是將其變成政策性金融機(jī)構(gòu)，即由政府發(fā)起設(shè)立專(zhuān)門(mén)的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，由政府承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為政府政策目標(biāo)服務(wù)，并以利息、期限和資金可得性等方面的優(yōu)惠來(lái)進(jìn)行融資。
二是改造成合作性金融機(jī)構(gòu)，按照會(huì)員自愿入股、民主管理、互助互利的方式進(jìn)行運(yùn)作，為會(huì)員提供特定的金融服務(wù)。
事實(shí)上，有關(guān)住房?jī)?chǔ)蓄合作的實(shí)踐在中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始。2004年，中國(guó)第一家住房?jī)?chǔ)蓄銀行——中德儲(chǔ)蓄銀行落戶(hù)天津。
與商業(yè)房貸和公積金貸款相比，住房?jī)?chǔ)蓄銀行不僅利率較低，而且利率固定，借款人能夠明確預(yù)知未來(lái)還款額，加上采取“先存后貸，存貸掛鉤”的貸款原則，其能保證長(zhǎng)期信貸資金的充裕以及自愿儲(chǔ)蓄者享受低級(jí)貸款的權(quán)利。
所以中德儲(chǔ)蓄銀行甫一落地，便受到消費(fèi)者的歡迎。截至今年5月，該行已經(jīng)銷(xiāo)售了4.2萬(wàn)多份住房?jī)?chǔ)蓄合同，合同金額超過(guò)37億元。
“如果考慮將公積金管理中心轉(zhuǎn)變成住房?jī)?chǔ)蓄銀行，就更好了�！蓖衾日f(shuō)。
不過(guò)，也有專(zhuān)家表達(dá)了反對(duì)看法。建設(shè)部政策研究中心的文林峰認(rèn)為，住房公積金作為住房保障體系的一個(gè)組成部分，主要是幫助有一定支付能力的職工購(gòu)買(mǎi)住房，并不能解決全部職工的住房問(wèn)題。對(duì)于那些買(mǎi)不起住房的城鎮(zhèn)居民來(lái)說(shuō)，國(guó)家還有相應(yīng)的住房補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)適用房以及廉租房等住房政策制度來(lái)保障。
而央行在《2004年房地產(chǎn)金融報(bào)告》中指出：要進(jìn)一步完善住房公積金制度，提高中低收入者的購(gòu)房能力。逐步做到所有居民都能上繳住房公積金，提高中低收入者的住房購(gòu)買(mǎi)力，并允許發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)先提高個(gè)人公積金繳存比例。謝曉冬
責(zé)任編輯：屠筱茵
