中國(guó)私人飛機(jī)現(xiàn)狀揭秘 離地三尺要審批(組圖)

????靳軍號(hào)的解讀

????四十出頭的靳軍號(hào)，現(xiàn)任中國(guó)民航局運(yùn)輸司通用航空處副處長(zhǎng)，1996年進(jìn)入這個(gè)行業(yè)，參與多部法規(guī)制定的前期調(diào)研。

????《中國(guó)周刊》記者見(jiàn)到靳軍號(hào)的那一周，他的工作量是：前四天參加了六個(gè)會(huì)議，周五馬不停蹄整理和批復(fù)文件，接近中午包括在食堂用餐期間和記者聊通用航空的話題，下午接著準(zhǔn)備下周開(kāi)會(huì)資料。

????他做事很快，語(yǔ)速很快，飯桌上，所有話題都由他發(fā)起，最先吃完飯的也是他。

????關(guān)于通航法規(guī)發(fā)展的演變，站在民航局一方，靳軍號(hào)比林楓體會(huì)更真切，在圈內(nèi)，他被認(rèn)為“最資深”。

????靳軍號(hào)說(shuō)，“作為通用航空的行業(yè)管理部門(mén)，站在民航角度看，民航局始終在致力于改善通用航空的發(fā)展環(huán)境，支持開(kāi)展通用航空包括私人飛行活動(dòng)。只是按照現(xiàn)行的法規(guī)規(guī)章要求，你要飛起來(lái)，需要履行相關(guān)審批手續(xù)。至于所需時(shí)間問(wèn)題就是另外一個(gè)層面的問(wèn)題了?！?/p>

????他記得，在民航工作的前幾年，對(duì)于通用航空，民航總局一直是以企業(yè)為主，較少考慮到個(gè)人?！爱?dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與今天相比差距很大。就像汽車(chē)一樣，開(kāi)始都是企業(yè)、單位買(mǎi)，后來(lái)才有了私家車(chē)?！?/p>

????轉(zhuǎn)折就在1997年，張躍買(mǎi)了第一架公務(wù)機(jī)。當(dāng)年，靳軍號(hào)剛剛?cè)胄胁痪?，他記得，“遠(yuǎn)大空調(diào)公司把飛機(jī)買(mǎi)回來(lái)，具體怎么運(yùn)行、怎么管理都是嶄新的課題，無(wú)先例可循。1996年的民航法對(duì)于私人飛行有了規(guī)定，要求辦理非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記。但是當(dāng)時(shí)具體的民航規(guī)章尚未出臺(tái)，怎么辦？最后，民航還是先把他們的非經(jīng)營(yíng)性登記辦了下來(lái)?！?/p>

????但是，這件事情，以及后來(lái)慢慢出現(xiàn)的更多案例，直接催生了之后《非經(jīng)營(yíng)性通用航空登記管理規(guī)定》等規(guī)章以及管理辦法的出臺(tái)。

????他所在的通用航空處也如中國(guó)通用航空的命運(yùn)一樣，幾經(jīng)曲折。1989年之前，通用航空業(yè)務(wù)是由“專業(yè)航空司”一個(gè)司級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)。后來(lái)，變成由小一級(jí)別的處級(jí)部門(mén)，“運(yùn)輸司通用航空處”負(fù)責(zé)。再后來(lái)， 2006-2009年，通用航空處也撤銷(xiāo)了，職能轉(zhuǎn)移到政策法規(guī)司。之后，2009年7月，通用航空處在運(yùn)輸司重新組建，恢復(fù)了通用航空的行業(yè)管理職能。

????如今，通用航空處，只有兩個(gè)人，靳軍號(hào)本人和一個(gè)年輕的干事，兩人對(duì)桌而坐，事務(wù)繁忙。

????“兩會(huì)”期間尤其忙。靳軍號(hào)說(shuō)，“最近幾年，我們每年都收到‘兩會(huì)’中對(duì)于發(fā)展通用航空的提案，去年‘兩會(huì)’期間，我們收到了19個(gè)議員提案；今年收到了11個(gè)。都是呼吁發(fā)展通用航空的?！?/p>

????低空困惑

????在今年的11份提案中，中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)沈飛公司副總經(jīng)理陳永滿又一次提交了關(guān)于通用航空低空開(kāi)放的建議。這是他第7次在“兩會(huì)”上呼吁開(kāi)放低空。

????在建議書(shū)的開(kāi)頭，他寫(xiě)到：“低空開(kāi)放不僅旨在消除通航產(chǎn)業(yè)瓶頸，于國(guó)于民也功莫大焉。”

????在一個(gè)專業(yè)航空論壇上，會(huì)員們對(duì)低空開(kāi)放的態(tài)度異常強(qiáng)烈，“期盼中，急死了?！痹谒麄兛磥?lái)，只要低空開(kāi)放，飛機(jī)能上天，一切就好解決了。

????這也是林楓和靳軍號(hào)的思考：如果私人飛機(jī)想要順利上天，解決問(wèn)題的切入點(diǎn)在哪？羈絆是什么？

????一位曾在某軍區(qū)空軍航空管理處工作的人士對(duì)《中國(guó)周刊》記者說(shuō)，“中國(guó)的空中管理是從蘇聯(lián)學(xué)來(lái)的防御型管理體系，由軍方來(lái)做的，軍方從大軍區(qū)到分區(qū)到小分區(qū)，分解空中管理任務(wù)。各區(qū)將自己的空中管理區(qū)域，分出一塊‘借’給民用航空使用，但總體管理權(quán)在軍方。對(duì)于固定民用航線，不用專門(mén)審批，只是信息通報(bào)即可，任何飛機(jī)的起飛信息都要通報(bào)備案。沒(méi)有‘借’給民航的空域，則由軍方直接管理。”

????目前，古巴和中國(guó)是世界上為數(shù)不多的這樣的空域管理體系。

????這位人士還對(duì)《中國(guó)周刊》記者解釋，低空空域之所以遲遲不開(kāi)，也因?yàn)檐姺綄?duì)低空的利用率一直很高，“低空的軍用一般人不知，以為空中都閑著，其實(shí)不然，低空軍事演習(xí)訓(xùn)練特別多，這也是解決低空對(duì)民用開(kāi)放后，軍民需協(xié)調(diào)的一個(gè)重點(diǎn)之一?！?/p>

????這種管理體制，對(duì)于私人飛行意味著什么？

????首先，無(wú)論哪方，都沒(méi)有明確禁止私人飛行。其次，每次飛行必須嚴(yán)格遵守《通用航空飛行管理?xiàng)l例》。

????這猶如一堵墻和一塊磚的概念。低空不開(kāi)放，就猶如一堵墻，堵住私人飛行；但是，實(shí)際上，這堵墻也并不是完全封堵的，會(huì)有一塊磚的縫隙。你要過(guò)墻，就需要鉆過(guò)這個(gè)縫隙，通過(guò)各種審批。問(wèn)題是，磚太小，縫隙太難鉆。

????靳軍號(hào)把這種空域管理方式形容為，“天空是一個(gè)大的立體箱子，民航所負(fù)責(zé)的只是一條條的飛行航路，20公里寬的帶子，加上飛行高度的設(shè)定，就變成了立體通道。民航只管飛行通道里面的事情。”在飛行通道之外的飛行活動(dòng)，就要經(jīng)過(guò)審批程序。

????基于此種管理體制，低空要開(kāi)放，就要實(shí)現(xiàn)低空管理的改革，首要是低空空域的分類(lèi)劃設(shè)問(wèn)題，由以前的全部管制空域，劃分出適應(yīng)通航需求和空域特點(diǎn)，只需事先報(bào)備即可，私人飛行相對(duì)自由的一類(lèi)空域。

????靳軍號(hào)記得，從2000年開(kāi)始，這項(xiàng)工作就沒(méi)有停止過(guò)。負(fù)責(zé)部門(mén)是國(guó)家空管委，那時(shí)，空管委提出了“空域分類(lèi)劃設(shè)”的目標(biāo)，空域先前全部是管制空域，現(xiàn)在參照國(guó)外的管理經(jīng)驗(yàn)，把真高1000米以下規(guī)定為低空空域，將其分為管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域三類(lèi)。

????其中，管制空域的使用審批程序與現(xiàn)在的相一致；監(jiān)視空域，是設(shè)置在比較敏感的區(qū)域，審批程序一樣，但是審批要求相對(duì)管制空域要低；報(bào)告空域則是相對(duì)開(kāi)放的空域，每一次飛行，只要事先報(bào)備，確保能讓雷達(dá)看得見(jiàn)、能聯(lián)系上，就可以不需審批，相對(duì)自由的飛行了。

????在2004年召開(kāi)的首次全國(guó)空管工作會(huì)議上，空管委正式提出有計(jì)劃地開(kāi)放低空空域的決議。于是，從這一年開(kāi)始，靳軍號(hào)的工作增加了一項(xiàng)重要任務(wù)，按照國(guó)家空管委的工作部署，配合軍方積極推進(jìn)低空空域管理改革。

????經(jīng)過(guò)一段時(shí)期的調(diào)研，逐步明確先選擇適當(dāng)區(qū)域進(jìn)行低空空域管理改革試點(diǎn)。2008年，試點(diǎn)確定在長(zhǎng)春管制分區(qū)和廣州管制分區(qū)。試點(diǎn)的目標(biāo)是，到2010年，在原有管制分區(qū)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到管制區(qū)域。譬如，廣州管制分區(qū)擴(kuò)大為廣州管制區(qū)域，把海南省也包括進(jìn)去。

????林楓也一直在關(guān)注低空空域開(kāi)放試點(diǎn)的運(yùn)行情況，參加了幾次會(huì)議后，她了解到，目前在試點(diǎn)區(qū)，空域開(kāi)放運(yùn)行的還是比較好的，“因?yàn)槁殭?quán)明晰，飛行起來(lái)就比較容易”。但是，她也提出了一個(gè)疑問(wèn)，“這兩個(gè)試點(diǎn)區(qū)域，機(jī)場(chǎng)還是比較多，保障設(shè)施也好，具體矛盾不是很突出。如果在西北，或機(jī)場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)不健全，低空空域飛行管制設(shè)施不配套的地方，連低空空域的配套，民航通用航空的目視航圖都沒(méi)有，怎么飛？”在林楓看來(lái)，相比之下“一無(wú)所有”的地區(qū)最難實(shí)現(xiàn)低空開(kāi)放。

????據(jù)她了解，2009年是試點(diǎn)發(fā)展比較快的一年，但是至于今年關(guān)于區(qū)域擴(kuò)大的進(jìn)展情況，空管委和軍方都沒(méi)有給出明確的意思。

????所以，當(dāng)2009年10月，空管委召開(kāi)低空空域管理改革研討會(huì)，并明確要“適時(shí)有序開(kāi)放低空飛行區(qū)域”時(shí)，業(yè)內(nèi)都?xì)g欣鼓舞，滿腹期待。但是，2010年，距離空管改革第一個(gè)10年計(jì)劃到來(lái)時(shí)，沒(méi)有看到明確結(jié)果的人們開(kāi)始質(zhì)疑，“是否是流于紙上，又是一次紙上談兵？”

????在一直關(guān)注和從事這個(gè)行業(yè)的靳軍號(hào)看來(lái)，各方的反應(yīng)都可以理解：“近年來(lái)，國(guó)家有計(jì)劃把通用航空作為新興支柱產(chǎn)業(yè)來(lái)發(fā)展，地方政府和社會(huì)力量也越來(lái)越關(guān)注通用航空，在此背景下，大家對(duì)低空空域管理改革寄予較高預(yù)期也在情理之中。但是既然稱之為低空空域管理改革，涉及到現(xiàn)行管理體制，其協(xié)調(diào)難度之大、周期之長(zhǎng)行外人很難想象。實(shí)際上，有關(guān)方面對(duì)低空開(kāi)放的認(rèn)識(shí)深度、重視程度、支持力度都與10年前相比有了很大改觀?！?/p>

????誰(shuí)先行

????這種速度差距的直接結(jié)果是，讓大眾對(duì)職權(quán)部門(mén)有了各種猜想：

????“既然空域開(kāi)放是空管委和空軍來(lái)協(xié)調(diào)完成，那么軍方考慮到監(jiān)管難題，可能并不積極與推動(dòng)此事，而且，機(jī)場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施都沒(méi)有，我開(kāi)放了，小飛機(jī)也飛不上天；民航局的職責(zé)是規(guī)劃布局基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，民航局則會(huì)認(rèn)為，空域是空管委的事情，空域不開(kāi)放，現(xiàn)在我建設(shè)這么多，空域還是不開(kāi)放，沒(méi)法飛，怎么辦?！本拖耠p方都是皮筋，扯來(lái)扯去，扯不斷，觀戰(zhàn)的人們著急但是無(wú)奈。

????雞生蛋，還是蛋生雞？這樣的問(wèn)題同樣出現(xiàn)在通用航空發(fā)展過(guò)程中。

????林楓也一直糾結(jié)在這個(gè)邏輯中，“我們研究比較難的地方，是先有雞還是先有蛋的問(wèn)題。大家都認(rèn)為，（通用航空發(fā)展）有很多問(wèn)題，到底重中之重是哪個(gè)？各說(shuō)不一。哪個(gè)都很重要。如果哪一天，低空一下開(kāi)放了，我們的小飛機(jī)真的就能一下子飛上天么？不見(jiàn)得。一方面，低空空域要開(kāi)放；與此同時(shí)，低空空域的基礎(chǔ)建設(shè)能突破的話也行，比如機(jī)場(chǎng)、地面的加油站、維修站、信息站?！?/p>

????靳軍號(hào)對(duì)目前通用航空的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)最清楚，他向《中國(guó)周刊》記者列舉：“我國(guó)通用航空發(fā)展了近60年，和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求相比，目前仍處于起步階段，基礎(chǔ)還很薄弱。截至去年年底，我國(guó)現(xiàn)有機(jī)場(chǎng)70個(gè)，飛機(jī)907架，通用航空飛行、機(jī)務(wù)維修等專業(yè)技術(shù)人員2724人，從業(yè)人員總數(shù)8000余人。諸如通用航空固定基地運(yùn)營(yíng)商、飛行服務(wù)站等國(guó)外已發(fā)展成熟的通用航空運(yùn)營(yíng)保障單位目前在中國(guó)基本上還屬空白?！?/p>

????所以，林楓對(duì)于自己的觀點(diǎn)很自信，“空域開(kāi)放是主要問(wèn)題之一，但不是唯一問(wèn)題，不同的部門(mén)應(yīng)該自行其責(zé)?！?/p>

????但是，林楓的邏輯不止于此，還有接下來(lái)的鏈條，“這些要發(fā)展，其中都涉及到政策法規(guī)。法規(guī)又很重要。而目前，法規(guī)的現(xiàn)狀是，從事專業(yè)通用航空研究的人才少，我們的法規(guī)太滯后了。”

????在林楓7年多的研究經(jīng)歷中，她將目前我國(guó)關(guān)于通用航空法規(guī)現(xiàn)狀的原因歸結(jié)為：“法規(guī)基本從屬公共運(yùn)輸航空的要求，沒(méi)有依照通用航空特點(diǎn)和運(yùn)行規(guī)律制定相關(guān)法規(guī)?！?/p>

????這樣的結(jié)果是，我國(guó)目前的通航法規(guī)表現(xiàn)出了不適應(yīng)性。譬如，修理小飛機(jī)，你需要拿修理大飛機(jī)的專業(yè)資格證。

????另外，也表現(xiàn)出不健全性。譬如，我們沒(méi)有成型的通用航空的小型機(jī)場(chǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，所以就沒(méi)有通用航空機(jī)場(chǎng)的規(guī)劃建設(shè)。就像有了高速公路沒(méi)有服務(wù)站一樣，不管多遠(yuǎn)你只能一直開(kāi)到頭。

????思來(lái)想去，林楓很焦急，“沒(méi)有法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，這些事情就難以開(kāi)展，沒(méi)有人梳理一遍，我們?cè)噲D去做，但是得到的支持不多。我們只能看到一個(gè)現(xiàn)象就開(kāi)始研究梳理，現(xiàn)在已經(jīng)零零散散地梳理了若干，這個(gè)工作很浩大?！?/p>

????不過(guò)，林楓覺(jué)得幸運(yùn)的是，今年，這項(xiàng)工作得到了民航局的支持，他們已經(jīng)開(kāi)始重新做，準(zhǔn)備明年上半年結(jié)束。