財政部建議五年內開征碳稅 中央地方七三分成

????●將碳稅作為中央與地方共享稅，中央與地方分成比例為7：3。由中央財政集中碳稅收入用于支持節(jié)能、新能源和可再生能源利用、新能源技術開發(fā)以及其他節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。

????●碳稅的減排效果確定性較差，而碳排放權交易在減排目標上更加明確；碳稅的實施阻力大，而企業(yè)一般較偏好碳排放權交易。碳稅和碳排放權交易之間是相互補充的關系，兩者與其他二氧化碳減排經濟政策一起，共同發(fā)揮促進二氧化碳減排的調節(jié)作用。

????●目前，中國的宏觀經濟也受到國際金融危機的沖擊，經濟增長呈現出下滑的趨勢，這將導致碳稅的開征時間的延遲。

????●從促進民生的角度出發(fā)，對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的二氧化碳，暫不征稅。

????●2009年進行燃油稅費改革，2009年或之后擇機進行資源稅改革，在資源稅改革后的1-3年期間擇機開征碳稅，預計為2012-2013年。預期在2014年及之后的期間內開征環(huán)境稅。

????本文是財政部財科所課題組關于我國碳稅及相關問題的專題報告，從理論與現實相結合的角度，分析了我國開征碳稅的必要性和可行性，提出了在中國開征碳稅的基本目標和原則，從稅制諸因素角度初步設計了碳稅制度的基本內容，并具體提出了我國碳稅制度的實施框架，包括碳稅與相關稅種的功能定位、我國開征碳稅的實施路線圖，以及相關的配套措施建議。

????———編者

????節(jié)能減排是落實科學發(fā)展觀，解決我國發(fā)展中面臨的能源和環(huán)境的雙重壓力，建立環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會，實現可持續(xù)發(fā)展的必然要求。碳稅有利于推動消耗化石燃料產生的外部負效應內部化，通過增加能源的使用成本以達到減少能源消耗的目的，所以開征碳稅是促進我國節(jié)能減排和建立環(huán)境友好型社會的有效經濟手段之一。

????我國開征碳稅的必要性和可行性分析

????1.中國開征碳稅的必要性

????(1)開征碳稅是減緩國內外壓力的需要

????受能源分布的約束，我國是世界上少有的以煤炭為主的能源消費國之一。改革開放三十年來，我國經濟高速發(fā)展，碳排放量逐年增加，而且增長很快。根據世界資源研究所的研究結果，1950-2002年間中國化石燃料燃燒二氧化碳累計排放量占世界同期的9.33%，人均累計二氧化碳排放量61.7噸，居世界第92位。氣候變化已經對中國的自然生態(tài)系統(tǒng)和經濟社會系統(tǒng)產生了一定的影響，同時，中國的發(fā)展面臨著人口、資源、環(huán)境的嚴重約束。因此，為了實現經濟的可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，政府已經把節(jié)能減排作為當前工作的重點，也采取了相關的政策措施。碳稅作為實現節(jié)能減排的有力政策手段和保護環(huán)境的有效經濟措施，應成為中國應對氣候變化中的主要政策手段之一。開征碳稅有利于樹立負責任的國際形象。

????(2)開征碳稅有利于經濟發(fā)展方式的轉變

????經濟發(fā)展方式粗放，特別是經濟結構不合理，是我國經濟發(fā)展諸多矛盾和問題的主要癥結之一。節(jié)能減排是進行經濟結構調整、轉變發(fā)展方式的重要途徑。開征碳稅能夠推動化石燃料和其他高耗能產品的價格上漲，導致此類產品的消費量下降，最終起到抑制化石能源消費的目的，進而還能達到因減少使用化石燃料而減少二氧化碳排放以及減少其他污染物排放的目的。因此，開征適度的碳稅，有利于加重這些高耗能企業(yè)和高污染企業(yè)的負擔，抑制高耗能、高排放產業(yè)的增長。同時，征收碳稅有利于鼓勵和刺激企業(yè)探索和利用可再生能源，加快淘汰耗能高排放高的落后工藝，研究和使用碳回收技術等節(jié)能減排技術，結果必然是促進產業(yè)結構的調整和優(yōu)化、降低能源消耗和加快節(jié)能減排技術的開發(fā)和應用。

????(3)開征碳稅是完善環(huán)境稅制的需要

????從發(fā)達國家來看，其普遍建立了以硫稅、氮稅、燃油稅、碳稅等等環(huán)境稅稅種為核心的環(huán)境稅制或綠色稅制。雖然我國目前也存在著一些與環(huán)境保護相關的稅種，如資源稅、消費稅等，但目前尚缺乏獨立的環(huán)境稅種，符合市場經濟的環(huán)境稅收制度尚未建立起來，環(huán)境治理的效果不理想。開征碳稅，可以設立直接針對碳排放征收的稅種，增強稅收對于二氧化碳減排的調控力度。同時，也有助于我國環(huán)境稅制的完善，碳稅作為一個獨立稅種或者作為環(huán)境稅的一個稅目，配合其他環(huán)境稅的開征，可以彌補環(huán)境稅的缺位，構建起環(huán)境稅制的框架，加大稅制的綠化程度。

????2.我國開征碳稅的可行性

????(1)政策上的可行性

????開征碳稅不僅符合我國目前貫徹科學發(fā)展觀、實現節(jié)能減排目標、轉變經濟發(fā)展方式等方面的發(fā)展目標，也符合《中國應對氣候變化國家方案》提出的制定有效政策機制的要求，是當前我國應對氣候變化所應采取的主要措施的規(guī)定。

????(2)技術上的可行性

????較硫稅、廢水稅等環(huán)境稅相比，碳稅有計量簡單、操作容易、便于檢測的特點。碳稅的稅基是碳的排放量，各種能源的含碳量是固定的，所以其燃燒排放的二氧化碳量也是確定的，再考慮減排技術和回收利用等措施計量真實的碳排放量，所以碳稅計量相對簡單，對稅務人員來說操作相對容易，也不需要復雜的檢測。同時，其他國家的碳稅實踐為我國碳稅政策的實施提供了很多有益的經驗和借鑒，包括合理設計碳稅的稅負水平，充分發(fā)揮碳稅的調節(jié)功能，并規(guī)避其對低收入群體和高耗能產業(yè)的沖擊等。

????碳稅稅制要素初步設計

????1.征稅范圍和對象

????碳稅是對二氧化碳排放進行征收的稅種，但導致全球氣候變化的溫室氣體不僅包括二氧化碳，還包括氧化亞氮(N2O)、甲烷(CH4)和臭氧(O3)、六氟化硫(SF6)、氫氟碳化物(HFC)和全氟化碳(PFC)等。我國現階段碳稅的征稅范圍和對象可確定為：在生產、經營等活動過程中因消耗化石燃料直接向自然環(huán)境排放的二氧化碳。由于二氧化碳是因消耗化石燃料所產生的，因此碳稅的征收對象實際上最終將落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上。

????2.納稅人

????根據碳稅的征稅范圍和對象，我國碳稅的納稅人可以相應確定為：向自然環(huán)境中直接排放二氧化碳的單位和個人。其中，單位包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)、外國企業(yè)、股份制企業(yè)、其他企業(yè)和行政單位、事業(yè)單位、軍事單位、社會團體及其他單位。

????3.稅率

????碳稅稅率形式與計稅依據密切相關，由于采用二氧化碳排放量作為計稅依據，且二氧化碳排放對生態(tài)的破壞與其數量直接相關，而與其價值量無關。因此，需要采用從量計征的方式，即采用定額稅率形式。碳稅稅率的設計十分復雜，必須在估計大氣污染所造成的危害，特別是對長期性的減排二氧化碳措施所需費用，以及考慮開征碳稅對經濟影響的基礎上，經過全面詳細的計算才能確定。考慮到我國社會經濟的發(fā)展階段，為了能夠對納稅人二氧化碳減排行為形成激勵，同時不能過多影響我國產業(yè)的國際競爭力和過度降低低收入人群的生活水平，短期內應選擇低稅率、對經濟負面影響較小的碳稅，然后逐步提高。同時，還有必要根據我國經濟社會的實際發(fā)展狀況和國際協(xié)調等方面的需要，建立起碳稅的動態(tài)調整機制，更好地發(fā)展碳稅的在二氧化碳減排和節(jié)能上的重要作用。

????4.稅收優(yōu)惠

????一般而言，國際上碳稅的稅收優(yōu)惠主要有三個方面的內容：

????(1)對能源密集型行業(yè)的優(yōu)惠。由于征收碳稅會影響企業(yè)的國際競爭能力，對能源密集型行業(yè)實行低稅率或稅收返還制度，這也是國際上為消除碳稅征收對企業(yè)國際競爭力影響而采取的通行辦法。雖然在客觀上會降低碳稅的實施效果，但有助于碳稅的推行和保障產業(yè)競爭力。

????(2)對二氧化碳排放削減達到一定標準的(超過國家排放標準)企業(yè)給予獎勵。開征碳稅的目的就是要減少二氧化碳的排放，因此有必要對企業(yè)在二氧化碳減排上的努力給予激勵。

????(3)對居民個人的優(yōu)惠。對于征收碳稅導致受影響較大的一些居民個人，如低收入者等，為了不影響其生活，給予相應的減免優(yōu)惠。

????根據國際經驗，結合我國的實際國情，我國碳稅稅收優(yōu)惠的設計如下：

????(1)為了保護我國產業(yè)在國際市場的競爭力，可根據實際情況，在不同時期對受影響較大的能源密集型行業(yè)建立健全合理的稅收減免與返還機制。但是，能源密集型行業(yè)享受稅收優(yōu)惠必須有一定的條件，如與國家簽訂一定標準的二氧化碳減排或提高能效的相關協(xié)議，作出在節(jié)能降耗方面的努力。

????(2)對于積極采用技術減排和回收二氧化碳，例如實行CCS(碳捕獲和儲存)技術，并達到一定標準的企業(yè)，給予減免稅優(yōu)惠。

????(3)根據我國現階段的情況，從促進民生的角度出發(fā)，對于個人生活使用的煤炭和天然氣排放的二氧化碳，暫不征稅。

????碳稅的其他制度規(guī)定

????1.碳稅的收入歸屬

????碳稅的收入歸屬上有三種選擇，即地方稅、中央稅、中央與地方共享稅。一般而言，根據中央稅與地方稅的劃分標準，地方稅應該是具有非流動性且分布較均勻、不具有再分配和宏觀調控性質、稅負難以轉嫁性質的稅種。而碳稅對整個宏觀經濟、產業(yè)的發(fā)展產生影響，還涉及一個國際協(xié)調的問題。從這個角度看，碳稅不宜作為地方稅，作為中央稅更為合適。但考慮到我國目前地方稅稅收收入過低，為了調動地方政府的積極性，建議將碳稅作為中央與地方共享稅，中央與地方分成比例為7：3。由中央財政集中碳稅收入用于支持節(jié)能、新能源和可再生能源利用、新能源技術開發(fā)以及其他節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。還需要建立規(guī)范的財政轉移支付制度，重點考慮低收入或經濟發(fā)展水平低的地區(qū)，平衡地區(qū)間減排成本和收益的分配格局。

????2.碳稅的收入使用

????從強化我國財政管理的角度出發(fā)，碳稅的收入也有必要納入預算管理，與其他稅收收入統(tǒng)一進行使用和管理。鑒于我國現階段的經濟發(fā)展水平尚低，節(jié)能減排方面所需的資金不足，因此，財政有必要合理地利用碳稅收入，加大在節(jié)能環(huán)保方面的支出。具體來看，碳稅收入應該采用以下使用內容和方式：一是用于重點行業(yè)的退稅優(yōu)惠和對低收入群體的補助等方面；二是可以建立國家專項基金，專門用于應對氣候變化、提高能源效率、研究節(jié)能新技術、新能源技術開發(fā)、新能源和可再生能源利用、實施植樹造林等增匯工程項目以及加強有關的科學研究與管理，促進國際交流與合作等方面；三是在具體使用方式上，應該更多地采用財政貼息等間接優(yōu)惠方式，而較少采用直接補貼的方式，更好地發(fā)揮碳稅的作用。

????我國碳稅的實施框架設計

????1.碳稅的功能定位

????從整個經濟政策手段來看，除了碳稅政策外，碳排放權交易也是可以實現二氧化碳減排的一個重要經濟政策。碳稅與碳排放權交易，兩者各有優(yōu)缺點。碳稅較碳排放權交易相比的優(yōu)點為：(1)碳排放權交易需要確定國內碳排放總量，并進行碳排放權的分配，涉及多方利益，在未能達成一致協(xié)議前的實施難度較大，而碳稅的開征則更加靈活；(2)碳稅符合污染者付費原則，而碳排放權交易則允許擁有較多排放權配額的企業(yè)在排放量下降時可出售其排放權，碳稅相對碳排放權交易來說更加公平；(3)碳稅適用于所有排放二氧化碳的對象，而碳排放權交易則因交易成本高和范圍較小，一般限于發(fā)電業(yè)等能源使用大戶；(4)政府可以通過碳稅獲得收入，并用于節(jié)能減排。

????但碳稅的缺點是：(1)由于需求價格彈性的影響，碳稅的減排效果確定性較差，而碳排放權交易在減排目標上更加明確；(2)碳稅的實施阻力大，而企業(yè)一般較偏好碳排放權交易。

????綜合來看，碳稅和碳排放權交易之間并不是簡單的相互替代關系，而是相互補充的關系，兩者與其他二氧化碳減排經濟政策一起，共同發(fā)揮促進二氧化碳減排的調節(jié)作用。

????2.碳稅的實施路線圖

????我國碳稅的開征，涉及國際協(xié)約中發(fā)展中國家在應對全球氣候變化上承擔義務的確定問題，我國政府在應對全球氣候變化上的態(tài)度，與現有對化石能源征稅的稅種之間的協(xié)調，礦產資源、能源等生產要素價格形成機制的完善程度，以及制定相關法律等多方面因素的影響。同時，為了減少碳稅實施的阻力和負面效應，碳稅還需要遵循漸進的改革思路，采取稅率制定逐漸小幅度提升等措施。由于存在著較多的影響因素，有必要基于我國的實際國情合理設計碳稅的實施路線和步驟。

????(1)開征碳稅的相關條件

????根據第五部分的分析可知，開征碳稅在實現一定的二氧化碳減排效果的同時，也將會對宏觀經濟和微觀主體等方面造成影響。因此，開征碳稅會受到國內外經濟環(huán)境和納稅人等方面的障礙。從我國現階段各方面的外部環(huán)境出發(fā)，碳稅的開征需要滿足以下幾個方面的條件：

????良好的國內宏觀經濟環(huán)境。由于開征環(huán)境稅不可避免地會對GDP增長水平、產業(yè)競爭力、企業(yè)進出口、居民的可支配收入和物價等方面產生影響。因此，在中國宏觀經濟的過熱或下滑的情況開征碳稅可能都不合適，在經濟過熱時開征碳稅推動物價的上漲，在經濟下滑時開征碳稅會導致經濟難以復蘇。這些都構成開征碳稅的相關障礙，有必要選擇合適時機出臺。目前，中國的宏觀經濟也受到國際金融危機的沖擊，經濟增長呈現出下滑的趨勢，這將導致碳稅開征時間的延遲。

????良好的國際經濟環(huán)境。中國經濟屬于外向型的經濟，出口是影響國內經濟增長的三駕馬車之一。如果國際經濟環(huán)境不佳，造成對中國出口的影響，基于上述同樣的道理，也會影響到碳稅的開征。因此，也同樣有必要選擇良好的國際經濟環(huán)境作為碳稅的開征時機。目前國際金融危機已經對中國主要的貿易國家的進口產生沖擊，在這種國際經濟環(huán)境下，也會構成開征碳稅的相關障礙。

????適度的稅負水平。開征碳稅必然會加大企業(yè)和個人納稅人的負擔，盡管目前中國全民環(huán)境保護意識普遍提高，使得碳稅的開征相對容易為社會所接受，但是過高的稅負水平必然會導致受影響較重的納稅人的抵制，產生較大的社會阻力。因此，碳稅的開征初期有必要設計較低的稅負水平，并設計對受影響較大的納稅人的相關稅收返還和補貼等優(yōu)惠政策，以減弱碳稅推行的阻力。

????(2)碳稅開征時間的選擇

????根據碳稅的開征條件，并結合我國應對氣候變化的政策方向以及與化石能源相關的稅制改革進程，所設計的我國碳稅實施路線圖可以看到：

????第一，在2009年進行燃油稅費改革。2008年12月，我國實施了準備多年的燃油稅費改革(在2009年1月1日正式實施)，此次改革與原有改革方案不同之處在于，并沒有開征獨立的燃油稅稅種，而是通過提高燃油的消費稅稅額進行替代。由于燃油稅費改革并沒有開征獨立的燃油稅稅種，其主要目的是進行費改稅，納稅人的負擔只是將原有養(yǎng)路費等收費的負擔轉化為成品油消費稅稅額的提高，這實際上為從加強節(jié)能減排的角度開征碳稅提供了稅負空間。

????第二，在2009年或之后擇機進行資源稅改革。針對現行資源稅所存在的問題，資源稅提出了由從量計征改為從量與從價計征、提高稅率等改革內容。由于受經濟形勢的影響，尤其是國際金融危機造成國內經濟增長的下滑，影響到資源稅的改革，預計經濟形勢好轉情況下(預計為2009-2010年)資源稅改革會出臺。但是，資源稅改革應視為開征碳稅前的一種準備，一是在一定程度上理順我國資源和能源的價格形成機制，二是在提高有關化石燃料的稅率水平時，應該考慮為后續(xù)的碳稅改革留下一定的稅負空間，從而為在資源稅改革基礎上開征碳稅提供一定的條件。

????第三，在資源稅改革后的1-3年期間擇機開征碳稅?？紤]到近期要出臺資源稅的可能性較大，一個階段性出臺的稅種不能過于密集，需要有一段時間來消化化石燃料價格上漲的影響。在資源稅改革后有必要設置一定的過渡期，再開征碳稅，我們初步考慮將碳稅的實施時間確定為資源稅改革后的1-3年期間內，預計為2012-2013年。

????同時，根據國際氣候變化談判的發(fā)展趨勢，《京都議定書》規(guī)定附件1國家的履約時間為2012年，再根據“巴厘島路線圖”達成的協(xié)議，在2012年后在要求發(fā)達國家承擔可測量、可報告、可核實的減排義務的同時，也要求發(fā)展中國家采取可測量、可報告、可核實的適當減排溫室氣體行動。這樣，2012年后全球為應對氣候變化必然會形成新的格局，也必然會對我國控制溫室氣體排放施加更大的壓力。在資源稅改革后的1-3年期間內開征碳稅，也能夠符合我國根據國際氣候變化談判需要而適時出臺有關二氧化碳減排政策的策略。

????此外，根據開征碳稅的模擬效果分析，如果實現低稅率水平的碳稅政策，對于經濟的沖擊影響較小，納稅人的負擔也不會過重。因而，我們提出首先開征低稅率水平的碳稅，如10元/噸二氧化碳的稅率水平。在開征低稅率水平的碳稅后，可以根據我國社會經濟的發(fā)展情況，適度逐步提高稅率水平，進一步增強其對減少二氧化碳排放的激勵作用。

????第四，開征環(huán)境稅及完善環(huán)境稅收體系。在開征碳稅的同時，國內還存在著開征二氧化硫、廢水等環(huán)境稅的需要，預期在2014年及之后的期間內開征環(huán)境稅，并根據碳稅實施的具體情況和其他環(huán)境稅稅種的改革情況，完善和優(yōu)化整個環(huán)境稅收體系。

????3.開征碳稅的相關配套政策

????(1)做好碳稅的宣傳工作

????開征碳稅在我國是一個新生事物，如果不能得到社會公眾的支持，將會使碳稅的出臺遭受很大的阻力。因此，有必要做好碳稅的宣傳工作。營造良好的國際國內輿論氛圍。

????(2)實行稅收收入中性的改革

????從國際經驗來看，OECD國家在開征碳稅時，基本上都遵循稅收收入中性的原則，即在開征碳稅的同時，降低所得稅、社會保障稅等稅種的收入，從而使整個稅收收入相對保持不變。通過將稅收用于削減其他扭曲性的稅收，以減少征稅的福利成本，在注重效率同時考慮再分配效應，減少分配的累退性，減少對國民經濟的負面影響，這種取得環(huán)境效應和收入分配效應的結果也被稱之為雙重紅利。為此，我國在開征碳稅時也有必要借鑒國際經驗，結合整個稅制結構的調整，按照有增有減的稅制改革方案，以其他稅種改革所形成的稅負空間為限度來開征碳稅，如增值稅轉型所形成或資源稅改革所留下的稅負空間，實行基本保持稅收收入中性的改革。

????(3)實施預告及漸進策略

????開征碳稅無疑會增加企業(yè)的成本，如果讓稅率一步到位，公眾可能會接受不了，還可能大大降低本國企業(yè)的競爭力，甚至影響整個經濟的發(fā)展。應采取國際通行的做法，引入碳稅時實施預告和漸進時序策略。給企業(yè)一個緩沖期和充足的調整時間。

????(4)與其他二氧化碳減排政策手段的協(xié)調配合

????在減少二氧化碳的排放上，不僅僅是碳稅一個政策工具。還包括其他對能源(化石燃料)征收的稅種，以及使用可再生能源、替代能源；以及碳匯、能效標準等其他方面的政策措施，碳稅應該與這些政策手段之間相互協(xié)調，真正形成合力，發(fā)揮減排的作用。另外，我國二氧化碳減排技術水平較低，存在一定難度，需要發(fā)達國家提供技術援助和支持。