隨著《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》發(fā)布，養(yǎng)老金問題再度引起社會關(guān)注。勞動和社會保障部副部長劉永富在新聞發(fā)布會上表示，此次養(yǎng)老金改革的原則是“立足當(dāng)前，著眼長遠(yuǎn)”，最終目的是“讓更多的人依法參加享有社會保障”。
分析人士評價，從養(yǎng)老保障的現(xiàn)實狀況和老齡化
趨勢來看，完善養(yǎng)老保險制度的改革開始觸及到一些長期以來懸而未絕的敏感話題，正一步步走進(jìn)“深水區(qū)”。
中央積極支持養(yǎng)老保險改革
如果從上個世紀(jì)８０年代我國開始對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革算起，中國的養(yǎng)老保險制度改革已經(jīng)進(jìn)行了２０多年時間。在這２０年里，中國初步建立起一個擁有1．7億參保職工的基本養(yǎng)老保險體系，為多數(shù)城鎮(zhèn)企業(yè)職工建立了退休后基本滿足生活需求的來源渠道。但是，這個體系顯然還不夠完善。近日出臺的《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》在１９９７年的改革方案基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善與深化，提出了１０個方面的改革意見，應(yīng)該說正是“十一五”規(guī)劃在社會保障領(lǐng)域中的一個體現(xiàn)。
《決定》對現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的發(fā)放力度、范圍、計發(fā)方法等方面提出了改進(jìn)辦法，在擴(kuò)大基本養(yǎng)老保障的覆蓋范圍，做實個人賬戶、建立基礎(chǔ)養(yǎng)老金的激勵機制、讓養(yǎng)老金與物價變動掛鉤提出了實質(zhì)性的舉措。劉永富表示，此次新規(guī)的目標(biāo)是在人口老齡化、就業(yè)方式多樣化和城市化到來時，完善和建立養(yǎng)老保險長效機制。
有數(shù)據(jù)顯示，我國養(yǎng)老保險只覆蓋了城鎮(zhèn)職工的７８％，被納入社會基本養(yǎng)老保障體系的勞動者只相當(dāng)于勞動力人口的四分之一。其中，除了機關(guān)事業(yè)單位人員外，大部分是城鎮(zhèn)國有或集體企業(yè)職工，在１．２億個體工商戶等靈活就業(yè)人員中參保人數(shù)只有１２００萬人，絕大多數(shù)沒有參加養(yǎng)老保險。此次擴(kuò)大覆蓋面重點就明確指出是“個體工商戶和靈活就業(yè)人員都要參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險�！辈⒅厣炅伺c只配套的社會保險補貼政策，幫助就業(yè)困難人員參保繳費。
財政部財政科學(xué)研究所所長賈康表示，“十一五”期間國家將把公共財政更多投入到社會保障中，通過收入分配的調(diào)節(jié)促進(jìn)社會公平。值得注意的是，在此次新規(guī)中突出強調(diào)了政府在養(yǎng)老保險中承擔(dān)的責(zé)任，除了發(fā)揮加強征繳的主渠道作用外，中央和地方還將積極投入資金支持養(yǎng)老保險。“當(dāng)前，我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，財政收入大幅度增加，把錢用在社會保障事業(yè)上，是應(yīng)該拿，拿得起，也值得拿的。”劉永富說。
加強社�；饍湟殉僧�(dāng)務(wù)之急
“中國養(yǎng)老保險的資金壓力很大�！比珖绫；鹄硎聲硎麻L項懷誠不久前在一次發(fā)言中坦言。有專家指出，雖然新規(guī)在完善養(yǎng)老保險制度方面邁出了扎實的一步，可是解決我國養(yǎng)老金危機，長遠(yuǎn)看來還必須使巨額的隱性債務(wù)缺口有所著落，使國家統(tǒng)籌和個人賬戶上有所積累，否則，光靠當(dāng)期財政補貼難以應(yīng)付老齡化高峰所帶來的壓力。
我國從８０年代開始對城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金制度進(jìn)行改革，１９９７年國務(wù)院正式發(fā)出了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，確定了全國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金制度從過去現(xiàn)收現(xiàn)付的企業(yè)養(yǎng)老制，向社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)變。與世界上其他國家一樣，在新舊制度的轉(zhuǎn)變過程中，我國產(chǎn)生了巨大的債務(wù)缺口：在１９９７年前的現(xiàn)收現(xiàn)付制度下，老職工沒有個人賬戶，但他們在舊制度下通過繳納社會保障費（稅）積累起來的養(yǎng)老金權(quán)利卻仍然必須兌現(xiàn)，這樣就形成了一個數(shù)額巨大的養(yǎng)老金隱性債務(wù)。改革之后這一債務(wù)被顯形化了，人們通常將它視為體制轉(zhuǎn)軌帶來的成本。
中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會保障研究所關(guān)于《劃撥國有資產(chǎn)，償還養(yǎng)老金隱性債務(wù)》的專題研究，測算出這筆隱性債務(wù)是８萬億元人民幣。課題組負(fù)責(zé)人黃必紅介紹，這是從１９９７年到２０３３年期間我國政府需要支付的職工養(yǎng)老金費用總額。雖然這筆錢并非全部表現(xiàn)在當(dāng)前的資金缺口，但至少意味著今后幾十年中每一年支付養(yǎng)老金存在的壓力不小。
更為嚴(yán)重的是，隨著老齡化的到來，退休人員不斷增多，勞動力人口相對減少，贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)持續(xù)加重，收支壓力將越來越大。數(shù)據(jù)顯示，到今年，全國參加養(yǎng)老保險的在職職工與領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休人員撫養(yǎng)比例為4∶1。隨著人口老齡化速度的加快，預(yù)計到2030年，領(lǐng)取養(yǎng)老金的退休者將超過１億人，屆時撫養(yǎng)比例將為3.3∶1�！皟H靠當(dāng)期征繳的養(yǎng)老保險金和財政補助顯然難以應(yīng)付到時候的局面，必須提早進(jìn)行基金準(zhǔn)備。”中國社會科學(xué)院一位社會保障研究專家指出。
２０００年以來，我國建立了社會保障基金。到今年１１月底，社保基金資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到１９００多億元。這個數(shù)字看上去不算小，但是與我國養(yǎng)老缺口相比，差距都還十分巨大。１９００多億元的基金儲備規(guī)模實際上只有人均１００多元，只能滿足不到半年的養(yǎng)老金發(fā)放需要。社�；鹄硎聲嘘P(guān)責(zé)任人稱，社�；鹄硐氲囊�(guī)模至少應(yīng)當(dāng)在１萬億元左右。只有這樣才能為我國社會保障體制改革提供較為堅實的資金基礎(chǔ)。
世界銀行專家認(rèn)為，中國現(xiàn)行的養(yǎng)老金制度在很長時間內(nèi)將是一個不可持續(xù)的財務(wù)制度，其中主要原因就在于長期存在收支缺口，負(fù)債運轉(zhuǎn)。而扭轉(zhuǎn)這種不可持續(xù)性的關(guān)鍵就是做大做強社保基金儲備。
勞動和社會保障部副部長劉永富也表示，目前社保基金作為一項戰(zhàn)略儲備，在短期內(nèi)不會動用。但做大這個儲備與完善養(yǎng)老保險制度是緊密相關(guān)的，它將成為養(yǎng)老保險制度改革過渡的穩(wěn)定資源。
多渠道開辟社�；饋碓� 
除了劃撥部分國有資產(chǎn)充實外，做大社�；疬�必須實現(xiàn)全國社�；鹳Y金來源渠道多元化。財政部副部長李勇日前明確指出“財政部將研究和探索其他渠道，如劃撥部分公共資源充實全國社保基金的可行性。”
據(jù)了解，目前社�；鹬饕獊碓从兴膫�，財政撥款、國有股減持和劃轉(zhuǎn)、彩票和自身運營收入。除了劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)外，一些專家指出劃轉(zhuǎn)國有企業(yè)無償占用土地貨幣化的收益是充實社�；鸬囊粭l可行之道。
劉昌平提出，對于土地出讓和土地租賃收益中有規(guī)定使用項目的可以不作要求，但要將收取的部分土地出讓金投入全國社�；�；國有企業(yè)改制時，國家以一定年限的國有土地使用權(quán)作價入股的，在劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮國有土地權(quán)益；
另外，他認(rèn)為在國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目中，政府可以考慮將所使用的土地資產(chǎn)由過去的無償使用變?yōu)橛袃斒褂?從中收取土地出讓收益或租金，在企業(yè)改制時作價入股或取得土地轉(zhuǎn)讓收益，并將其中的一部分用以充實全國社保基金。至于開征大額遺產(chǎn)、奢侈品及高檔消費等特別稅種，也可以列入充實社�；鸬摹懊洝薄�
還有學(xué)者指出目前可以停止動用國家巨額的外匯儲備，放緩國家對國有商業(yè)銀行的注資，把更多寶貴的外匯儲備中的一部分注入全國社會保障基金理事會的國民養(yǎng)老保險之中。
專家們認(rèn)為，從過去２７年經(jīng)濟(jì)強勁的發(fā)展歷史可以看出，支持中國經(jīng)濟(jì)增長的資金來源首先依靠外資，雖然最近外資進(jìn)入中國的勢頭略有下降，但規(guī)模仍然很大；其次是依靠企業(yè)的盈利，尤其以國有企業(yè)的盈利為主；第三依靠資本市場，資本市場的核心功能就是籌集資金。把資金來源劃分清楚，社會保障就有了來源取向。畢竟，中國養(yǎng)老金的解決必然跟國家的現(xiàn)代化進(jìn)程緊密掛鉤，經(jīng)濟(jì)總體水平和實力達(dá)到一定的高度，國民高福利時代的迎來，中國才能解決這個問題。
記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，許多研究社會保障的學(xué)者都不約而同指出，社�；鹨�(guī)模的擴(kuò)大關(guān)鍵在于政府能否真正明確在社會保障機制中的責(zé)任。“如果錯過了籌集社�；鸬淖罴褧r機，到若干年后需要全國社�；饟纹鸫缶謺r，就有可能心有余而力不足了。”
養(yǎng)老保險收支嚴(yán)重不平衡
在目前階段，養(yǎng)老保險一直呈現(xiàn)收支嚴(yán)重不平衡的態(tài)勢，支付危機越來越明顯。來自官方提供的數(shù)據(jù)，我國去年養(yǎng)老金支付已達(dá)到４０００億元人民幣。按照１９９７年制定的改革方案，統(tǒng)賬結(jié)合的部分積累制中統(tǒng)籌基金現(xiàn)收現(xiàn)付，用于互助共濟(jì)；個人賬戶基金實行積累，用于職工個人未來養(yǎng)老。然而，征繳的養(yǎng)老金收不低支，個人賬戶每年有１０００多億元被挪用發(fā)放，迄今為止整個個人賬戶缺口已經(jīng)積累到７０００多億元。許多學(xué)者提出，個人賬戶沒有做實，一方面，隨著人口老齡化高峰期的臨近，支付壓力日益增大，養(yǎng)老金支付的“隱型危機”步步進(jìn)逼；另一方面，沒有資金的積累，當(dāng)然也就無法用于市場投資，不但影響了在職人員繳納養(yǎng)老金的信心和動力，也損害了他們的利益。
為解決這一問題，２００１年以來有關(guān)部門在東北三省進(jìn)行了改革試點。遼寧省每年由中央補助１４．４億元，加上地方配套金額，到今年個人帳戶積累總額已有６０億，把群眾未來養(yǎng)老的攢了下來�？偨Y(jié)東北三省試點經(jīng)驗后，國家將進(jìn)一步擴(kuò)大試點范圍，在中央和地方各級財政加大投入的前提下，在多個省份開始做實個人賬戶。
與做實個人賬戶相銜接的是，新規(guī)中提出，從２００６年１月１日起，個人賬戶的規(guī)模統(tǒng)一由本人繳費工資的１１％調(diào)整為８％。同時調(diào)整基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，并建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機制。以形成多工作、多繳費的激勵約束機制。
研究社會保障問題的世界銀行專家于小慶認(rèn)為，在過去的計發(fā)方式中，繳費１５年以上的參保人員多繳后不能多得，于是在一些地方想方設(shè)法提前退休的現(xiàn)象比比皆是，有的困難企業(yè)甚至出現(xiàn)提前退休職工與在職職工“收入倒掛”的情況。另外老辦法中個人賬戶存儲額領(lǐng)�。保澳旰缶皖I(lǐng)完了，而我國目前退休后的人均壽命已經(jīng)延長到２５年，無形之中加大了政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。劉永富在接受記者采訪時表示，通過在東北地區(qū)進(jìn)行的試點工作總結(jié)，計發(fā)辦法改革將使養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，但單位和個人的繳費負(fù)擔(dān)不會增加，職工的退休金待遇不會減少。
國有資產(chǎn)向社�；饎澽D(zhuǎn)面臨三大障礙
有消息稱，中央財政到目前為止已累計向社�；饟芸睿保保常叮竷|元，占了社�；鹂傤~的三分之二。一些專家對此提出質(zhì)疑，認(rèn)為無論是個帳挪用，還是財政撥付，實際上都是動用在職人員的資源來填補歷史欠帳，依靠在職職工統(tǒng)籌內(nèi)方式償還養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)制成本，侵害了在職職工的利益。擴(kuò)大社�；鹨�(guī)模不能只依靠財政注資，還應(yīng)當(dāng)采取體制外措施償還，以國有資產(chǎn)償還欠債。
�。玻埃埃蹦辏对拢保踩諊鴦�(wù)院發(fā)布《減持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，雖然這一法規(guī)在出臺后不久引起股市震蕩而被緊急叫停了，但它標(biāo)志著劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)償還轉(zhuǎn)制成本已經(jīng)納入了政府的議事日程。
國有股減持停止后，社�；鹪鲩L緩慢，兩年前，中央決定將１２萬億元的國有資產(chǎn)部分劃轉(zhuǎn)到社�；�。此后，由國資委牽頭，會同財政部、證監(jiān)會和全國社�；鹄硎聲恢痹谘芯縿澽D(zhuǎn)工作。
劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)難點究竟在哪里？武漢大學(xué)社會保障研究中心研究員劉昌平博士認(rèn)為目前政策和法律上存在欠缺，關(guān)鍵因素不外有三。首先，全國社�；鹄硎聲O(shè)立了股權(quán)管理部，負(fù)責(zé)管理劃轉(zhuǎn)的國有資產(chǎn)股權(quán)或土地權(quán)益性資產(chǎn)。劃入社�；鸬膰泄桑硎聲恍惺故找鏅�(quán)和處置權(quán)，不參與企業(yè)經(jīng)營管理，這給劃轉(zhuǎn)后的實際運作帶來障礙。
其次，當(dāng)前國有資產(chǎn)實行分級管理，既有中央國有企業(yè)也有地方國有企業(yè)，各地國有資產(chǎn)分布不均衡。全國社�；鹗侵醒爰壗y(tǒng)籌基金，那么在劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實社保基金過程中，就涉及到地方國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)后是否充實全國社�；鸬膯栴}。如果不考慮到各級地方政府的利益要求，那么地方政府可能缺乏國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的動力。但如果考慮到地方政府的利益，那么就應(yīng)該設(shè)立省級社保基金理事會，但這樣又顯然有悖于建立全國社�；鹬y(tǒng)籌管理的初衷。
第三，中央企業(yè)已經(jīng)改制單位不足５０％，尚未實行股份化的國有企業(yè)劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)，涉及到改制重組和建立現(xiàn)代企業(yè)制度等一系列問題；與此同時，非上市公司產(chǎn)權(quán)不明晰，國有資產(chǎn)估值定價缺乏標(biāo)準(zhǔn)。因此要進(jìn)一步完善有關(guān)法規(guī)，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加大國有企業(yè)股份制改革力度，建立客觀公正的資產(chǎn)評估和定價機制，健全國有資產(chǎn)管理制度，為劃轉(zhuǎn)國有股權(quán)充實全國社�；饎�(chuàng)造良好條件。
全國社�；鹄硎聲崩硎麻L解學(xué)智認(rèn)為，我國資本市場股權(quán)分置改革正在全面推進(jìn)之中，應(yīng)該說，劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實社�；鸸ぷ鞯臅r機也已經(jīng)成熟。特別要抓住資本市場實施股權(quán)分置改革創(chuàng)造的環(huán)境，下決心把劃轉(zhuǎn)上市公司部分國有股充實社保基金作為股權(quán)分置改革的一項配套措施，加以積極的推動。
項懷誠透露，國務(wù)院和有關(guān)部門非常重視社保基金的發(fā)展壯大。作為資金來源主渠道之一的國有資產(chǎn)和上市公司股權(quán)劃撥工作正在積極準(zhǔn)備之中，有關(guān)部門已開始起草相關(guān)文件，隨著這一工作全面展開，全國社�；鹨�(guī)模可望進(jìn)一步擴(kuò)大。
本報記者:曹瀅
責(zé)任編輯 龐為
