天津開市管縣先例

　　記者：國際通行的制度都是三級政府管理體制，為什么我國會演變成五級，會出現(xiàn)市管縣體制？

　　劉勇：建國初期設立華北、東北、華東、西北、中南、西南六大行政區(qū)，作為地方最高政區(qū)，管轄省、直轄市和自治區(qū)。省由過去的一級行政區(qū)變?yōu)槎�級行政區(qū)，規(guī)模適當劃 小，到1953年，全國分為53個省級區(qū)劃單小，到1953年，全國分為53個省級區(qū)劃單元。最早的市領導縣起始于大行政區(qū)，1950年10月，旅大行署改為旅大市，為東北行政區(qū)直轄市，下轄旅順市和金縣、長山縣。

　　1954年以后，撤銷大行政區(qū)，由中央政府直接領導省級政區(qū)，并將省級政區(qū)合并減少到30個左右，這個格局一直未變，此后是1988年設置海南省，1997年設置重慶直轄市。

　　張占斌：現(xiàn)有體制下的市管縣可追溯到1958年，河北省撤銷天津地區(qū)，將其所轄的武清、靜海等12個縣劃歸已改為省轄市的天津市領導，開創(chuàng)了省轄地級市可管轄縣的先例。

　　1959年，第二屆全國人大第九次會議通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，對市管縣體制作出了法律上的規(guī)定，直接推動了市管縣體制的發(fā)展。至1960年，全國已有52個市領導243個縣，約占全國縣建制總數(shù)的八分之一。

　　但這次市管縣體制產(chǎn)生的契機是大躍進和人民公社運動�熡捎谌狈�客觀的經(jīng)濟文化基礎，因而很快就“降溫”了。

　　1961年以后,隨著經(jīng)濟調(diào)整和整頓的開始,市管縣體制不僅停止了發(fā)展，而且大量縣市又恢復了原有體制，特別是河北省，恢復了全部專區(qū)和專員公署。至1966年，全國領導縣的市下降到25個，領導的縣還不到1960年的1／ 3。至此，市管縣體制經(jīng)歷了第一次大起大落。

　　劉維新：改革開放后，出于打破城鄉(xiāng)二元社會體系考慮，更好地集中市場要素，以農(nóng)促工，市管縣體制又一次被推向前臺。

　　1979年，國務院財經(jīng)委員會派一批專家到四川調(diào)研產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問題�？疾旖M負責人、時任中國社會科學院財貿(mào)經(jīng)濟所所長劉明夫明確提出了中心城市的概念。

　　1982年，中共中央第51號文發(fā)出了改革地區(qū)體制、實行市領導縣體制的通知，首先在江蘇省試點，1983年在全國試行。隨后中央又發(fā)出《關于地市州黨政機關機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”，并把此作為 1983年地方政府改革的一項重要內(nèi)容。從此，市管縣體制開始在全國范圍內(nèi)推行。

　　到2001年底，全國共有地級行政建制332個，其中地級市265個，占到80％。地級市管縣的數(shù)量占全國總數(shù)的70％，顯然，市管縣已成為中國地方行政體制的主要形式。

　　擴權強縣已遇到“天花板”

　　記者：目前浙江、河南、遼寧，廣東等地都開始試點擴權強縣，如何評價這些探索，行政區(qū)劃下一步會如何調(diào)整？

　　周天勇：省管縣體制肯定是趨勢，一方面，這樣才符合我國憲法所確定的省、縣、鄉(xiāng)三級行政區(qū)劃層級規(guī)定，也符合城鄉(xiāng)分治的國際慣例，另一方面，以省轄替代市轄，減少了行政層級，降低了行政成本。在體制沒有定論時，擴權強縣成為普遍嘗試的做法。

　　劉維新：浙江省率先推行強縣擴權改革，1992年對13強縣下放審批權；1997年在蕭山、余杭兩縣試行部分地級市的經(jīng)濟管理權限，2002年浙江省又出臺“40號文件”，把地區(qū)一級的經(jīng)濟管理權限直接下放給20個縣區(qū)，經(jīng)濟上近似省管縣。

　　再想擴權就比較難了，以前下放的都是經(jīng)濟管理權，社會管理權怎么辦？另外，現(xiàn)在還保留的審批權限，控制在省級部門和中央部委手里，體制不動，擴權就遇到了天花板。

　　河南、遼寧、廣東等地基本都是學習浙江經(jīng)驗，在財政和經(jīng)濟管理權上進行省直管，而在組織人事上還沒有涉及到，還是市任命，報省備案。

　　李鐵：擴權可以繞開市級部門，權力直接讓渡到縣，無形中架空了一些省直部門和市級政府相應的權力。也有可能導致對縣級行政監(jiān)督和約束力度的削弱。

　　目前看來，這場改革不能對層級刻意劃一，要考慮地區(qū)特殊性。應先在經(jīng)濟較發(fā)達、省域面積處于中小程度、且改革呼聲比較強烈的地方試點。

　　劉勇：強縣擴權后也暴露不少問題，縣市管理脫鉤后，兩者矛盾會多起來。省轄市對擴權縣市的支持力度減弱。比如，在財政配套資金問題上，對一些已審批的項目，省里資金下來了，市里往往不愿拿出配套資金。

　　張占斌：地級行政建制在當今中國已是一個現(xiàn)實，強行扭轉(zhuǎn)這一歷史進程，在短期內(nèi)重新將其虛化或撤銷，政治上的震蕩將很大。但若長期保持現(xiàn)狀，我們又必將付出長久的、巨大的代價。這是一個非常棘手的問題。

　　這種體制上的大手術，牽涉到數(shù)以萬計的干部，影響之巨可想而知。這項改革將主要考驗地級市及官員的承受度。

　　另外省直管縣體制也會帶來一個新問題，省管縣最多40個，太多了根本管不過來，這就需要把省級區(qū)劃單位縮小，這又是一個大動作。