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2001年在可可西里拍攝到的藏羚羊頭骨。據(jù)非政府組織調(diào)查，盜獵者已轉(zhuǎn)戰(zhàn)另一處生存地———藏北羌塘保護(hù)區(qū)。Photocme供圖
審計(jì)署曝光300萬(wàn)專(zhuān)款截留
凸顯更大面積資金困境，22院士呼吁國(guó)家出資阻止可可西里悲劇重演
11月1日，國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的“2004年第5號(hào)”審計(jì)報(bào)告披露，審計(jì)部門(mén)在對(duì)國(guó)家林業(yè)局2003年度預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，2001年11月，原國(guó)家計(jì)委追加西藏林芝原始生態(tài)自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)500萬(wàn)元，但截至2003年底國(guó)家林業(yè)局只劃撥200萬(wàn)元，其余300萬(wàn)元被截留。
這是審計(jì)報(bào)告首次曝光自然保護(hù)區(qū)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。與此相關(guān)的消息是，今年7月，非政府環(huán)保組織“自然之友”啟動(dòng)“中國(guó)保護(hù)地公眾評(píng)估項(xiàng)目”，向全國(guó)15個(gè)保護(hù)區(qū)派出7個(gè)調(diào)查小組。從目前陸續(xù)發(fā)布的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，現(xiàn)行體制下，即使下?lián)芙?jīng)費(fèi)正常到位，各自然保護(hù)區(qū)資金鏈仍十分吃緊。
“上面不愿撥下面不好問(wèn)”
素有“西藏江南”之稱(chēng)的林芝地區(qū)，距西藏首府拉薩400公里，其東鄰云南省，南與印度、緬甸接壤，野生動(dòng)植物和旅游資源十分豐富。
10月30日，米林縣境內(nèi)的西藏林芝民用機(jī)場(chǎng)主體工程開(kāi)工。據(jù)《西藏日?qǐng)?bào)》報(bào)道，投資7.8億元的林芝機(jī)場(chǎng)，是繼拉薩貢嘎機(jī)場(chǎng)、昌都邦達(dá)機(jī)場(chǎng)之后西藏第三個(gè)民用機(jī)場(chǎng)�！暗�3年后機(jī)場(chǎng)建成，林芝將成為進(jìn)藏旅游的熱點(diǎn)�！绷种サ貐^(qū)行署一位周姓官員表示，地方政府對(duì)依靠機(jī)場(chǎng)拉動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展寄予厚望。而開(kāi)發(fā)與保護(hù)之間的矛盾也由此產(chǎn)生。
林芝機(jī)場(chǎng)立項(xiàng)于2001年，當(dāng)年原國(guó)家計(jì)委到林芝地區(qū)考察時(shí)，提出對(duì)機(jī)場(chǎng)周邊生態(tài)類(lèi)型自然實(shí)施保護(hù)，并追加國(guó)家林業(yè)局500萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)資金，要求盡快下?lián)苤亮种サ貐^(qū)林業(yè)局�！斑@在全國(guó)是個(gè)特例�！�
西藏自治區(qū)林業(yè)局保護(hù)處處長(zhǎng)卓瑪央宗介紹，按現(xiàn)行體制，保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)由其主管部門(mén)或地方政府安排，國(guó)家只對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)給予有限資金資助。
2003年4月，與機(jī)場(chǎng)毗鄰的工布江達(dá)、林芝、米林等五縣18鄉(xiāng)，經(jīng)西藏自治區(qū)政府批準(zhǔn)劃建為工布自然保護(hù)區(qū)(區(qū)級(jí))。
審計(jì)署對(duì)國(guó)家林業(yè)局2003年度預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)，截至2003年年底，前述500萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)資金實(shí)際到位200萬(wàn)元�！板X(qián)到不到位其實(shí)是系統(tǒng)內(nèi)的事情�！绷种サ貐^(qū)林業(yè)局官員扎多(化名)表示。據(jù)悉，該局正實(shí)施林芝機(jī)場(chǎng)周邊生態(tài)環(huán)境安全項(xiàng)目前期工作，其可行性研究報(bào)告已由國(guó)家林業(yè)局專(zhuān)家完成評(píng)審，將提交國(guó)家環(huán)�？偩旨皣�(guó)務(wù)院審批，意在晉升國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。
米林縣林業(yè)局一位官員透露，地方政府對(duì)報(bào)建自然保護(hù)區(qū)并不感興趣，因?yàn)橐坏┍粍潪楸Ｗo(hù)區(qū)，當(dāng)?shù)卣粌H要承擔(dān)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用，不少經(jīng)濟(jì)活動(dòng)卻受到限制而得不到補(bǔ)償；但如果被劃為保護(hù)區(qū)，地方政府則積極謀求晉升國(guó)家級(jí)，以獲得中央財(cái)政的專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼。
可以佐證的一個(gè)事實(shí)是，像武陵源、泰山、九寨溝等，均同時(shí)爭(zhēng)取國(guó)家森林公園、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、自然文化遺產(chǎn)等多重稱(chēng)號(hào)，意在爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)資金。
在扎多看來(lái)，300萬(wàn)元到不到位，“是上面不愿撥下面不好問(wèn)”的事情，畢竟地方有關(guān)部門(mén)在爭(zhēng)取國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的運(yùn)作過(guò)程中，還需國(guó)家林業(yè)局的支持，以獲得更多的國(guó)家撥款。
11月8日，國(guó)家林業(yè)局自然保護(hù)區(qū)處一位官員表示，前述300萬(wàn)元資金已下?lián)艿轿唬淳拖嚓P(guān)問(wèn)題發(fā)表看法。
誰(shuí)來(lái)拯救下一個(gè)可可西里
在10月28日召開(kāi)的“中國(guó)野生資源保護(hù)獎(jiǎng)”啟動(dòng)儀式上，“自然之友”會(huì)長(zhǎng)梁從誡表示，藏羚羊盜獵分子已開(kāi)始由青�？煽晌骼镛D(zhuǎn)戰(zhàn)羌塘自然保護(hù)區(qū)。
資料顯示，地處藏北的羌塘保護(hù)區(qū)，面積29.8萬(wàn)平方公里，主要保護(hù)對(duì)象為野生動(dòng)物及草原生態(tài)系統(tǒng)，其中藏羚羊種群數(shù)占世界總種群數(shù)的70%.該保護(hù)區(qū)1993年經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)成立，2000年4月升為國(guó)家級(jí)。
2003年7、8月和2004年8月，“自然之友”會(huì)員周汝堯兩赴羌塘保護(hù)區(qū)，完成一項(xiàng)專(zhuān)題調(diào)查。梁從誡前述觀點(diǎn)也正是源于此。
周汝堯的調(diào)查報(bào)告顯示，保護(hù)區(qū)所涉及的5個(gè)縣均存在大量非法開(kāi)采金礦現(xiàn)象，并涵蓋緩沖區(qū)、核心區(qū)。
報(bào)告稱(chēng)：“金礦開(kāi)采之處，植被遭完全毀滅，河流水系亦隨之改變，這對(duì)野生動(dòng)物的負(fù)面影響無(wú)疑是巨大的”。
羌塘保護(hù)區(qū)管理局一位人士也證實(shí)，保守估計(jì)，目前保護(hù)區(qū)內(nèi)開(kāi)采金礦超過(guò)100個(gè)，從業(yè)人員超過(guò)1.5萬(wàn)名，金礦老板和工人主要來(lái)自青海、湖南和黑龍江三省。
區(qū)林業(yè)局保護(hù)處處長(zhǎng)卓瑪央宗介紹，羌塘保護(hù)區(qū)僅獲得國(guó)家一次性撥款1500萬(wàn)元，“只能解決一部分問(wèn)題�！�
相對(duì)于管理局近60人的飯碗，以及消耗巨大的巡山任務(wù)，財(cái)政撥款無(wú)疑是杯水車(chē)薪。羌塘保護(hù)區(qū)管理局那位官員介紹，從1999年到2003年，西藏用于保護(hù)藏羚羊的設(shè)施建設(shè)、配備的各種裝備、巡邏費(fèi)用以及人員經(jīng)費(fèi)等累計(jì)達(dá)6000多萬(wàn)元。事實(shí)是，一個(gè)保護(hù)區(qū)往往需要10年甚至更長(zhǎng)久的時(shí)間，才能完成最基本建設(shè)。
如一個(gè)管理保護(hù)站，就包括觀峰臺(tái)、搶救室、住房等。一個(gè)功能齊備的綜合管理站造價(jià)達(dá)300萬(wàn)元。除此，保護(hù)區(qū)內(nèi)還要設(shè)指示牌、觀測(cè)和通訊基站。至于巡山隊(duì)需要配備的裝備，更新更快。
周汝堯的調(diào)查報(bào)告顯示，在羌塘保護(hù)區(qū)轄區(qū)尼瑪縣面積達(dá)15萬(wàn)平方公里，管理分局配備的專(zhuān)職工作人員僅6人，大小車(chē)輛2輛，政府每年能下?lián)艿难策壗?jīng)費(fèi)不足3萬(wàn)元，“只夠一次大巡邏的開(kāi)支”。而按慣例，保護(hù)區(qū)每年的大巡邏至少得兩次：春天藏羚羊產(chǎn)羔期和冬天藏羚羊交配期。
偷獵現(xiàn)象不可避免地出現(xiàn)。周汝堯在調(diào)查報(bào)告引述當(dāng)?shù)毓賳T的話(huà)說(shuō)，偷獵者“既有外地人，也有本地人，甚至本地官員”。梁從誡在10月28日的活動(dòng)上警告說(shuō)，如不立即采取強(qiáng)有力措施，羌塘可能會(huì)重演可可西里的悲劇。
“珠峰模式”能否復(fù)制
在西藏各級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，“珠峰模式”被要求普遍推廣。11月初，在聯(lián)合國(guó)教科文組織人與生物圈計(jì)劃第18次國(guó)際協(xié)調(diào)理事會(huì)上，珠峰保護(hù)區(qū)被批準(zhǔn)加入世界生物圈保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。這也正是當(dāng)?shù)卣茝V“珠峰模式”的動(dòng)因。
成立于1988年的珠峰保護(hù)區(qū)，平均海拔在4800米以上，面積3.3萬(wàn)平方公里，1994年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)。
據(jù)新華社報(bào)道，由于貧困，當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)有限資源的破壞性開(kāi)發(fā)，如草場(chǎng)被過(guò)度放牧，林木被過(guò)量砍伐，野生動(dòng)物遭滅頂之災(zāi)。
中科院生態(tài)環(huán)境研究中心苗鴻表示，自然保護(hù)與社區(qū)發(fā)展之間的矛盾，始終困擾著保護(hù)區(qū)的管理者和社區(qū)居民。
以羌塘保護(hù)區(qū)為例，該區(qū)成立10年來(lái)，人口和家畜數(shù)量不降反而持續(xù)增加�！叭�、家畜與野生保護(hù)動(dòng)物爭(zhēng)奪生存空間的矛盾日益尖銳”。
早在1995年2月，在聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的資助下，珠峰保護(hù)區(qū)內(nèi)四個(gè)縣啟動(dòng)“以社區(qū)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”。
此計(jì)劃包括三大塊：一是在西藏開(kāi)發(fā)一種具有特征性、綜合性、示范性的、自下而上的社區(qū)參與的新的扶貧模式；二是為珠峰保護(hù)區(qū)制定一份確保自然環(huán)境不受影響，同時(shí)為當(dāng)?shù)厝罕娞峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)及增收機(jī)會(huì)的生態(tài)旅游、環(huán)保及建設(shè)、自然資源合理開(kāi)發(fā)使用及家庭手工業(yè)發(fā)展規(guī)劃；三是在上述規(guī)劃制定前后，廣泛開(kāi)展包括農(nóng)牧業(yè)、太陽(yáng)能利用、環(huán)境衛(wèi)生等方面的示范活動(dòng)。資助者還包括美國(guó)新一代基金會(huì)、芬蘭政府等。
今年3月，由國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家環(huán)�？偩值炔块T(mén)組成的評(píng)估專(zhuān)家組，對(duì)珠穆朗瑪峰國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)評(píng)估，認(rèn)為保護(hù)區(qū)內(nèi)的景觀與生態(tài)系統(tǒng)得到了較好的保護(hù)。
受此影響，西藏自治區(qū)林業(yè)局推出一項(xiàng)76.15萬(wàn)美元的項(xiàng)目，涉及保護(hù)區(qū)接待站、民俗村、垃圾處理站、車(chē)輛、通訊設(shè)施等，意在開(kāi)發(fā)羌塘保護(hù)區(qū)生態(tài)旅游。
但林芝地區(qū)林業(yè)局的扎多認(rèn)為，珠峰的世界知名度使其有無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，而其他保護(hù)區(qū)很難得到類(lèi)似聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署資助這樣的外援。在扎多看來(lái)，自然保護(hù)區(qū)真正的問(wèn)題在于體制不順。
自然保護(hù)區(qū)有多少婆家？
自然保護(hù)區(qū)有多少婆家？在扎多看來(lái)是一個(gè)“有中國(guó)特色”的問(wèn)題。據(jù)其介紹，自然保護(hù)區(qū)分森林、野生動(dòng)物、濕地、荒漠、野生植物、海洋、草原、自然遺跡、古生物遺跡9大類(lèi)，前5類(lèi)隸屬林業(yè)部門(mén)，草原歸農(nóng)業(yè)部，海洋歸海洋局，而自然遺跡、古生物遺跡則歸地礦部門(mén)。
資料顯示，截至2003年底，全國(guó)各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)1999處，國(guó)家級(jí)的226處，保護(hù)區(qū)面積逾1.4億公頃，占國(guó)土總面積的14％左右。其中林業(yè)部門(mén)系統(tǒng)超過(guò)1500處，160多處為國(guó)家級(jí)。
根據(jù)《自然保護(hù)條例》，國(guó)家對(duì)自然保護(hù)區(qū)實(shí)施綜合管理和分部門(mén)管理相結(jié)合的管理體制。換而言之，除林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、地礦四大行政管理部門(mén)外，又由國(guó)家環(huán)保總局進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。
一個(gè)自然保護(hù)區(qū)產(chǎn)生的流程是：由地方行政主管部門(mén)提出可行性報(bào)告，交由當(dāng)?shù)丨h(huán)保局審查。若是地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)，則由當(dāng)?shù)卣畬徟�；若是�?guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，就報(bào)中央政府審批。批準(zhǔn)后，部分可獲得中央財(cái)政的資金支持，而保護(hù)區(qū)的人員組成、工資待遇、經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等，全由地方政府承擔(dān)；國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部等中央行政部門(mén)只對(duì)保護(hù)區(qū)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。
由此可能造成的一種后果是，一種類(lèi)型的自然保護(hù)區(qū)，有可能林業(yè)也在管，環(huán)保也要建。而人事問(wèn)題則更是各保護(hù)區(qū)管理者“最感頭痛的事”。
以羌塘保護(hù)區(qū)為例，該保護(hù)區(qū)管理部門(mén)工作人員由林業(yè)局派出，實(shí)際人事權(quán)歸地方政府。一邊是業(yè)務(wù)主管，一邊是衣食父母，當(dāng)?shù)胤近h政部門(mén)或其主要領(lǐng)導(dǎo)做出破壞保護(hù)區(qū)的事時(shí)，保護(hù)區(qū)管理者很難做到依法與之抗衡。
羌塘保護(hù)區(qū)管理局一位官員介紹，在劃建保護(hù)區(qū)之前轄區(qū)土地大多歸集體，如果地方政府要采礦，保護(hù)區(qū)管理局束手無(wú)策，只能“做些勸說(shuō)和指導(dǎo)方面的工作”。
尷尬并不止于此。身為綜合管理的環(huán)保部門(mén)，未設(shè)專(zhuān)門(mén)的行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，“甚至連一次監(jiān)管都沒(méi)法開(kāi)展�！眹�(guó)家環(huán)�？偩直Ｗo(hù)司的柏壽成處長(zhǎng)說(shuō)。這似乎成了“自然之友”啟動(dòng)“中國(guó)保護(hù)地公眾評(píng)估項(xiàng)目”的大背景。
22位院士呼吁國(guó)家埋單
2003年3月，許智宏、李文化等22位院士，根據(jù)中國(guó)人與生物圈國(guó)家委員會(huì)的調(diào)查結(jié)果，向中央政府提出“將保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)投入納入國(guó)家預(yù)算計(jì)劃，保障保護(hù)區(qū)建設(shè)與運(yùn)行的基本費(fèi)用”的建議。
據(jù)介紹，在美國(guó)、加拿大等國(guó)家，保護(hù)區(qū)費(fèi)用納入中央政府財(cái)政總預(yù)算，自然保護(hù)區(qū)實(shí)行垂直管理。
我國(guó)近四成自然保護(hù)區(qū)位于西部地區(qū)。捉襟見(jiàn)肘的地方財(cái)政無(wú)力支持保護(hù)區(qū)事業(yè)，絕大多數(shù)保護(hù)區(qū)管理者不得不把精力花在“跑錢(qián)”、創(chuàng)收、養(yǎng)隊(duì)伍方面，而不是執(zhí)行保護(hù)區(qū)職能。
以西藏為例，目前全區(qū)區(qū)級(jí)以上自然保護(hù)區(qū)15個(gè)，其中國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)7個(gè)，總面積達(dá)4073.41萬(wàn)公頃，占全區(qū)土地面積的33.9%.卓瑪央宗處長(zhǎng)也證實(shí)，西藏7個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，僅3個(gè)獲得國(guó)家一次性撥款，像珠峰保護(hù)區(qū)僅獲得600多萬(wàn)元。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，平均每個(gè)保護(hù)區(qū)獲得政府撥款35萬(wàn)元左右，保護(hù)區(qū)職工人均1.1萬(wàn)元，相當(dāng)于一般事業(yè)單位的人均工資水平，但這里卻包括工資、福利、運(yùn)行和基建費(fèi)用。如果工資與運(yùn)行按一比一計(jì)算，僅此一項(xiàng)就要多支出一倍。
而在廣東、浙江等沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，自然保護(hù)區(qū)所需經(jīng)費(fèi)已全部納入了省級(jí)財(cái)政預(yù)算，其生態(tài)保護(hù)工作的成效也相對(duì)領(lǐng)先全國(guó)。
中國(guó)人與生物圈國(guó)家委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)韓念勇曾主持完成《中國(guó)自然保護(hù)區(qū)可持續(xù)管理政策研究》課題，建議“改革現(xiàn)行體制，明晰責(zé)任”，對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)實(shí)行中央政府直接管理和公務(wù)員制，同時(shí)建立新的政策法規(guī)體系。
韓念勇專(zhuān)為此算了一筆賬：全國(guó)有136個(gè)(2000)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，按平均編制60人，每人月工資和辦公運(yùn)行費(fèi)各1000元計(jì)算，每年需1.95億元；若考慮實(shí)行公務(wù)員制度后，工資和運(yùn)行費(fèi)提高一倍的話(huà)，需要3.9億元；如果國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)數(shù)目翻一番達(dá)到270個(gè)左右，每年需7.8億元。韓念勇認(rèn)為，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種投入十分值得，而且是國(guó)家可擔(dān)負(fù)的。
前述22位院士也在建議書(shū)中表示，滿(mǎn)足近200個(gè)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的基本經(jīng)費(fèi)需求，每年只需10多億元(包括基建和運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi))，同治理破壞后的生態(tài)環(huán)境相比，該投入是微不足道的，但它所產(chǎn)生的生態(tài)效益卻是無(wú)法用金錢(qián)來(lái)估量的。 記者羅昌平北京報(bào)道
責(zé)任編輯：孫琦
