從去年非典期間衛(wèi)生部部長張文康、北京市市長孟學(xué)農(nóng)被免職以來，短短一年多時(shí)間，中石油集團(tuán)、北京密云、吉林省吉林市、浙江海寧、湖南嘉禾、安徽阜陽、中國疾控中心等地的一大批官員，又先后因重大責(zé)任事故和違紀(jì)違法事件而“下課”或遭嚴(yán)厲處分。輿論驚呼：“問責(zé)風(fēng)暴”正在中國政壇掀起。
而今年4月
中共中央批準(zhǔn)實(shí)施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，更是詳細(xì)列舉了9種應(yīng)該引咎辭職的情形，為“引咎辭職”從“風(fēng)暴”走向“制度”提供了依據(jù)。
“引咎辭職”等官員問責(zé)制的出臺(tái)，是“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”的執(zhí)政理念的體現(xiàn)，是建設(shè)民主政治和責(zé)任政府的必然要求。它的正當(dāng)性在于“權(quán)為民所授”———一切權(quán)力都是人民授予的，人民給政府授權(quán)，政府給官員授權(quán)，官員對人民及其政府負(fù)責(zé)，政府則通過官員對人民負(fù)責(zé)。當(dāng)人民對政府及其官員的工作不滿意時(shí)，有權(quán)要求負(fù)責(zé)的官員做出交代，并以適當(dāng)?shù)呢?zé)任承擔(dān)方式來“謝罪”。
當(dāng)前，在推進(jìn)和完善我國官員問責(zé)制的進(jìn)程中，有以下幾個(gè)問題值得重視：
首先，要建立健全問責(zé)制的體系。問責(zé)制是一套完整的責(zé)任體系，而不僅僅等同于引咎辭職。一般而言，官員的責(zé)任可分為四個(gè)層次：第一層次為刑事責(zé)任，這是最嚴(yán)厲的一種承擔(dān)責(zé)任的方式，此時(shí)官員的行為已經(jīng)觸犯了刑律；第二層次為行政責(zé)任，官員的行為雖然還沒有觸犯刑律，但已經(jīng)違反了有關(guān)行政法，因此要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任；第三層次為政治責(zé)任，官員雖然沒有違法，但違反了黨章的規(guī)定或者紀(jì)律的規(guī)定，要受到黨紀(jì)處分，甚至被罷免職務(wù)；第四層次是道義責(zé)任，官員雖然夠不上前面三種情況，但由于其屬下工作不力或者工作錯(cuò)誤，老百姓不滿意，基于道義，主動(dòng)辭去職務(wù)，即所謂的引咎辭職。
“引咎辭職”與其他三種責(zé)任承擔(dān)方式的區(qū)別不僅在于前三者是被動(dòng)型的，而后者是主動(dòng)型的；還在于前三者實(shí)行“無罪推定”和“直接責(zé)任”原則，而后者則實(shí)行“有罪推定”和“間接責(zé)任”原則，即只要老百姓對你管轄的范圍內(nèi)的工作有意見，你就應(yīng)當(dāng)明智地選擇辭職；前三者可以說是法定的，后者則主要是一種政治文化、一種政治慣例。“引咎辭職”等問責(zé)形式的興起，其實(shí)就是要在我國建立一種新的政治文化和政治慣例，當(dāng)然，它也不能取代或者遮掩前三種責(zé)任承擔(dān)方式。
其次，要進(jìn)一步明確問責(zé)范圍和問責(zé)對象。綜觀一年多來，備受關(guān)注的幾起問責(zé)事件，我們不難發(fā)現(xiàn)其問責(zé)范圍存在一定的不確定性，也就是說，只有在事故或事件引起了中央高層的關(guān)注后，才能促成相關(guān)責(zé)任人被動(dòng)辭職，至于那些隱瞞事故者，是不會(huì)引咎辭職的。而且總的看，目前“引咎辭職”還鎖定在人命關(guān)天的大事上，尚未引入決策失誤、用人失察等領(lǐng)域。這與國際社會(huì)廣泛的引咎辭職事項(xiàng)相比，顯然范圍是偏窄的。另外，問責(zé)對象具體到何人，在黨政領(lǐng)導(dǎo)、正副職、不同層級(jí)的官員之間，責(zé)任如何分配，也帶有一定的不可預(yù)期性。這種不可預(yù)期性又與權(quán)責(zé)不清相連，因而很難令當(dāng)事人心服口服。例如，在一些問責(zé)事件中，行政一把手受到處理，黨的一把手卻沒有受到處理，但在我國現(xiàn)行體制下，行政一把手往往是黨的副手，受黨的一把手的領(lǐng)導(dǎo)，出了事，由行政一把手負(fù)責(zé)，黨的一把手卻不用負(fù)責(zé)，這有失公平。
第三，要用程序來保證問責(zé)制的健康發(fā)展。正當(dāng)程序是問責(zé)制沿著法治的軌道前進(jìn)、防止陷入人治誤區(qū)的保證。以誰來啟動(dòng)問責(zé)程序?yàn)槔�，目前我們有的做法就不太合適，如在吉林中百商廈的特大火災(zāi)事故處理中，吉林市市長剛占標(biāo)雖然“引咎辭職”，但處理通報(bào)卻來自中共吉林省委辦公廳、吉林省人民政府辦公廳，而不是對其選舉任命的當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸?huì)。筆者認(rèn)為，要使長期習(xí)慣于“對上負(fù)責(zé)”的官員們學(xué)會(huì)“對下負(fù)責(zé)”，就應(yīng)以完善人民代表大會(huì)制度為核心，逐步擴(kuò)大官員民主選舉和民主監(jiān)督的范圍，并強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的問責(zé)權(quán)。在這方面，現(xiàn)行憲法和法律已經(jīng)提供了一定的文本資源，如人大常委會(huì)可就特定問題組成調(diào)查委員會(huì)，可依法提出罷免案等。(劉仁文)
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